II SA/Kr 501/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Ewa Rynczak / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art.105 kpa Starosta Powiatowy w [...] umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: "zaopatrzenie w wodę wsi [...] zad. [...] etap [...]" obejmującej wykonanie trzykomorowego ujęcia wody, wodociągu grawitacyjnego łączącego komory z pompownią oraz wodociągu tłocznego, budynku pompowni oraz modernizacji rowu "A" na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...]. Starosta [...] w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że wnioskiem z dnia [...] r. Gmina [...] wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Zaopatrzenie w wodę wsi [...] zad. [...] etap [...]". Decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. A. i G. P. Nie zostało ono jednak uwzględnione i Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W tym czasie inwestor posiadając ostateczną decyzją Wojewody [...] realizował inwestycję do czasu otrzymania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 listopada 2002 r., wstrzymującą wykonanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w/w inwestycji. G. P. i A. A. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt USA/Kr 430/05 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Z wnioskiem z dnia [...] r. Urząd Gminy w [...] zwrócił się do organu l instancji o podjęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Zaopatrzenie w wodę wsi [...] zad. [...] etap [...]". Jednocześnie we wniosku Inwestor poinformował, że w/w inwestycja jest już wykonana w 95%. Zgodnie z art. 28 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016, z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc najpierw uzyskać pozwolenie a później wykonywać roboty. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet, jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.11.2000, sygnatura IV SA 1164/98). Skoro wnioskodawca wykonał inwestycję niemal w całości postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w związku z powyższym orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego w osobie adwokata. Skarżąca decyzji organu l instancji zarzuciła naruszenie art. 10 §1 kpa przez pozbawienie strony możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności brak zapewnienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem skarżącej organ administracji naruszył art. 7 i art. 77 §1 kpa przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego m.in. poprzez przyjęcie bez jakiejkolwiek weryfikacji innymi dowodami za prawdziwe twierdzenia Urzędu Gminy [...], że inwestycja jest już wykonana w 95%. Dodatkowo doszło do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 kpa przez wydanie decyzji, której sentencja i uzasadnienie nie spełniają wymogów określonych powołanym przepisem, a zwłaszcza brak wskazania dowodów będących podstawą dla ustalenia stanu faktycznego sprawy co do przyjęcia, że inwestycja jest już zrealizowana w 95%. Skarżąca podała również, że organ l instancji naruszył art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak zastosowania się do wiążących wskazań co do dalszego sposobu postępowania w niniejszej sprawie wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r. (sygn. akt n SA/Kr 430/05). Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 81 ust. 1, art.82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 216 ze zm.) i art. 138 § 2 kpa Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Wojewoda [...] podał, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania wydana została przedwcześnie. Organ II instancji zauważył, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. W omawianym przypadku przedmiotem postępowania administracyjnego organu l instancji było rozpatrzenie wniosku inwestora tj. Gminy [...] z dnia [...] r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. " zaopatrzenie w wodę wsi [...] zad. [...] etap [...]". Zgodnie z wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. jak również decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji zostały uchylone. O fakcie istnienia sprawy poinformował Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] r. kierowanym do Starostwa Powiatowego w [...] cyt. " brak zakończenia postępowania dot. pozwolenia na budowę uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek dalszych działań dot. przedmiotowej inwestycji, która ma zabezpieczyć wodę dla mieszkańców [...]. Zważywszy, że w zasadzie inwestycja ta jest w 95 % wykonana, prosi się o niezwłoczne podjęcie działań administracyjnych przy uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku sądowym celem zakończenia postępowania wydaniem stosownej decyzji, zgodnej z przepisami prawa budowlanego". W piśmie tym wnioskodawca prosi również o informację w sprawie kompletności wniosku wykazując chęć jego uzupełnienia. Organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję uznał, iż z uwagi na fakt, że "skoro wnioskodawca wykonał inwestycję niemal w całości postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe". Organ odwoławczy podał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego prezentowana jest zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 kpa ulec umorzeniu. Zatem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po ukończeniu robót budowlanych nie znajduje żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego i decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem przepisów rozdziału 4 Prawa budowlanego z 1994 r., kwalifikuje się z mocy art. 156 § 1 pkt. 2 kpa do stwierdzenia jej nieważności (wyrok z dnia 1998-10-22 NSA IV SA 1860/96). Organ odwoławczy zaznaczył, że analiza materiału dowodowego nie wykazała aby w aktach administracyjnych był dowód, na którym organ oparł swoje stwierdzenie, że inwestycja w całości jest wykonana. Informacja zawarta w piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. że inwestycja jest wykonana w zasadzie w 95% nie świadczy o wykonaniu robót budowlanych w całości oraz nie może stanowić dowodu w sprawie czy na pozostałe 5% robót budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Dowodem w omawianej kwestii winien być między innymi dziennik budowy, powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna których to dokumentów w aktach sprawy organ odwoławczy nie odnalazł. Ustalenie stanu faktycznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych przy omawianym zadaniu inwestycyjnym jest niezbędne do podjęcia zgodnej z prawem decyzji w tej sprawie. Inwestor na powyższą okoliczność winien przedłożyć projekt budowlany obejmujący inwentaryzację robót wykonanych oraz zakres robót projektowanych do wykonania. Odnosząc się natomiast do informacji Starosty [...] zawartej w piśmie z dnia [...] r., iż urząd nie posłużył się informacjami o zaawansowaniu robót w uzasadnieniu decyzji, gdyż nie ma to żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie - organ odwoławczy stwierdził, iż brak wskazania w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia na jakich dowodach oparł się organ a także ustalenie stanu faktycznego omawianej inwestycji stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa. Zaznaczyć należy, że na powyższą kwestię zwraca uwagę również w swoim odwołaniu skarżąca. Organ odwoławczy podkreślił, że organ l instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zapewnił stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, a tym samym nie zapewnił możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie naruszając tym przepisy wynikające z art. 7, 10 i 77 kpa. Organ II instancji stwierdził również, że organ l instancji wyrokiem WSA z dnia 8 czerwca 2005r. sygn. akt II SK/Kr 430/05 zobligowany był do ponownego przeprowadzenia postępowania mającego na celu zbadanie szeregu niewyjaśnionych pierwotnie okoliczności tzn. do rozpoznania sprawy merytorycznie. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ l instancji wyegzekwował od inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Do akt sprawy dołączono jedynie kserokopie aktu notarialnego z dnia [...] r. [...] i z dnia [...] r. [...] oraz kserokopie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział l Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po E. S. Tak więc zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia - organ dopuścił się również jego naruszenia wydając zaskarżoną decyzję. Reasumując organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.), rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Oznacza to, że w przypadku, gdy inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę w wyniku stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia przedmiotowej decyzji, a inwestycja nie została zakończona, roboty można kontynuować dopiero, gdy inwestor uzyska wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczne - budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę, obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia takiej inwestycji. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu [...] r. wniosła J. P. Skarżąca stwierdziła, że prowadzone postępowanie budowlane powinno się już dawno zakończyć poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę ujęcia wody z uwagi na fakt, że wieś [...] dysponuje możliwością czerpania wody z [...] Wodociągów. Ponadto skarżąca podniosła, iż " budowa ujęcia radykalnie wpłynie na ilość, a przede wszystkim na jakość wody w naszej studni". Twierdzi, że wybudowane w [...] r. dwie pierwsze studnie przyczyniły się do pogorszenia jakości wody w naszej studni pod względem jej składu chemicznego. Stanowi to zagrożenie z uwagi na prowadzoną przez rodziców działalność gospodarczą w zakresie produkcji żuru oraz wód mineralnych. Ponadto wydana przez Starostwo Powiatowe w [...] decyzja o pracach geologicznych jest naruszeniem wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd nie rozpatrywał merytorycznie niniejszej sprawy . W każdej sprawie ze skargi wnoszonej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd, przed merytorycznym rozstrzygnięciem skargi, bada w pierwszej kolejności przesłanki formalno prawne wniesionego odwołania i skargi, dotyczące terminowości wniesionego środka zaskarżenia oraz czy te środki zaskarżenia zostały wniesione przez stronę postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych odwołanie od decyzji organu l instancji zostało wniesione do Starosty Powiatowego w [...] przez pełnomocnika skarżącej -adw. M. B. w dniu [...] r. Odwołanie to zostało wniesione w zakreślonym terminie 14 dni, jednakże w aktach administracyjnych brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą J. P. dla adw. M. B. Z przepisu art. 34 k.p.a. i art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że strony mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika, a pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa. W związku z tym, adw. M. B. nie był umocowany , jako pełnomocnik , do złożenia odwołania w imieniu skarżącej J. P., a tym samym nie można uznać jego czynności jako prawidłowo wniesione odwołanie do organu odwoławczego. Organ II instancji - Wojewoda [...] nie wzywał skarżącej do usunięcia braków formalnych odwołania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżącej mimo braków formalnych odwołania, a więc tym samym naruszył przepis art. 64 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, skoro organ odwoławczy rozpoznał odwołanie złożone nieprawidłowo, to tym samym wydał wadliwą decyzję, naruszającą prawo, która musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przed jej właściwym rozpatrzeniem, powinien najpierw wezwać skarżącą do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.),, w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla w całości decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.