II SA/Kr 57/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...].04.2007 r., (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414 z późn. zm.-obecnie tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nałożył "Na inwestorów: 1 .Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w K. 2. Pan A. S. właściciel firmy "A." K. ul. [...] 3. "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy [...] - obowiązek wpłacenia kary w wysokości [...] PLN (słownie: dziesięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w K.". Na skutek zażalenia "B." Sp. z o. o. z siedzibą w K., Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. oraz A. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] r. ( znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 Prawo Budowlane z 1994 r. o nałożeniu na inwestora: 1. Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w K. 2. A. S. właściciela firmy "A." w K. 3. "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K. - obowiązek wpłacenia kary w wysokości [...] PLN z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1/ w dniu [...].03.2006 r., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy, o której mowa w art. 59a - ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w związku ze złożonym dnia 07.02.2006r. wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie "zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej wraz z usługami komercyjnymi i garażami - II etap inwestycji, segment "D", segment "E" przy ul. [...]". 2/ podczas kontroli stwierdzono oznaki użytkowania w/w budynków, toteż w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli, PINB w K. wydał na podstawie art. 57 ust. 7 w związku 2. art. 59f ust 1 postanowienie z dnia [...].05.2006r, (znak: [...]) o nałożeniu na "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K. obowiązku wpłacenia kary w wysokości [...] PLN z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w K. Na skutek zażalenia spółki "B." Sp. z o.o. organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, z uwagi na wątpliwość co do właściwego ustalenia zobowiązanego do uiszczenia kary za nielegalne użytkowanie. 3/ po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji wydał postanowienie z dnia [...].04.2007 r., które opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia, zażalenia na to postanowienie złożyli "B." Sp. z o. o. z siedzibą w K., Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. oraz A. S., 4/ rozpoznając to zażalenie organ II instancji miał na uwadze co następuje. - artykuły 54-59 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., stanowiąc obowiązkach Inwestora, dotyczących sposobu oddania i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Inwestor winien w myśl tych przepisów wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie lub zawiadomić o zakończeniu robót budowlanych, a następnie uzyskać jego zgodę. Jeżeli natomiast Inwestor przystąpi do użytkowania obiektu bez spełnienia w/w warunków, a właściwy organ stwierdzi jego użytkowanie, to organ wymierza z tego tytułu karę pieniężną, - dnia 07.02.2006r. wnioskodawca - "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej wraz z usługami komercyjnymi i garażami - II etap inwestycji, segment "D", segment "E" przy ul. [...]", zgodnie z obowiązkiem wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] z dnia [...].07.2001r. (akta l inst. Tom l, Kl,2). Pismem z dnia 08.03.2006r. spółka uzupełniła w/w wniosek dołączając m.in.: a. oryginał pełnomocnictwa z dnia [...].02.2006r.. udzielonego "B." Sp. z o.o. przez Spółdzielnie Mieszkaniowa "[...]" cyt: "...do prowadzenia wszelkich czynności związanych ze zgłoszeniem do użytkowania do Powiatowego Nadzoru Budowlanego budynków mieszkalnych (Segmenty "D", "E") wraz z infrastrukturą techniczną położonych przy ul. [...] na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]..."(akta l inst. tom II, K-35) b. kopię pełnomocnictwa notarialnego z dnia [...].06.2003r.. udzielonego "B." Sp. z o.o. przez A. S. Z treści pełnomocnictwa wynika, iż obejmuje ono umocowanie pełnomocnika do cyt: .....reprezentowania mocodawcy wobec wszelkich urzędów i instytucji w sprawie zarządu i prowadzenia budowy na przedmiotowej nieruchomości..." (akta l inst. tom II, K-34) - w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dnia [...].03.2006r. organ l instancji przeprowadził kontrolę budowy, tj. 6 segmentów budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej (w tym budynek nr 9), w trakcie której stwierdzono następujące oznaki użytkowania cyt.: "W kontrolowanych obiektach zastano mieszkańców, lokale w pełni umeblowane, pokoje dziecięce pełne zabawek, firanki w oknach, zagospodarowanie kwiatami, produkty spożywcze na blatach ciągów kuchennych, śmieci w worku na korytarzu, rowery stojące na klatce schodowej w poziomie piwnic, działające domofony". Ponadto należy zauważyć, iż w w/w czynnościach kontrolnych uczestniczyli przedstawiciele spółki "B." Sp. z o.o. i podpisali protokół z kontroli, tym samym należy przyjąć, iż zgodzili się z dokonanymi ustaleniami, stwierdzającymi fakt użytkowania, - dla zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej wraz z usługami komercyjnymi i garażami - II etap inwestycji przy ul. [...], w dniu [...].07.2001 r. została wydana przez Prezydenta Miasta decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestora - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Decyzją z dnia [...].04.2003r. zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę poprzez dopisanie jako współinwestora przedmiotowej inwestycji A. S. -właściciela firmy "A.", a następnie decyzją z dnia [...].02.04 r. za zgodą dotychczasowego inwestora, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz A. S. dopisano kolejnego współinwestora - spółkę "B." Sp. z o. o. z siedzibą w K. przy [...], - inwestorem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane jest podmiot (osoba), który jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie niniejszej wszystkie trzy podmioty do których skierowana była decyzja o pozwoleniu na budowę są inwestorami. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie i przeprowadzenie całokształtu działań i czynności niezbędnych do zaprojektowania, zrealizowania i oddania do użytkowania planowanego obiektu, - Prawo budowlane nie wiąże inwestora z późniejszymi właścicielami lub zarządcą obiektu. Przejęcie uprawnień i obowiązków w sferze stosunków administracyjno-prawnych może mieć miejsce wyłącznie na podstawie wyraźnej podstawy prawnej, przewidującej wystąpienie tzw. następstwa.-prawnego. W sferze stosunków budowlanych kwestie przejęcia uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę normuje art. 40 ustawy Prawo budowlane. Zatem fakt sprzedaży nieruchomości nie oznacza pozbawienia faktu bycia inwestorem bez uprzedniego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, - odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu dotyczących ilości wydanych przez organ l instancji postanowień o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie poszczególnych budynków powstały w zabudowie szeregowej należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. ...", natomiast art. 57 ust.7 tego prawa wskazuje: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. ..."Jak wynika zatem z w/w przepisów istnieje rozróżnia w pojęciu zamierzenia budowlanego i obiektu budowlanego. W niniejszym przypadku Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę tj. zamierzenie budowlane pn. "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej wraz z usługami komercyjnymi i garażami" a dokładniej: "2 budynki wielorodzinne wraz z usługami i garażami oraz 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej...". -organ l instancji dokonał omyłki pisarskiej w wyrzeczeniu skarżonego postanowienie w nazwie ulicy ([...] zamiast [...] ) oraz nie uwzględnił zmiany adresu siedziby Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", WINB w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonał reformacji skarżonego postanowienia w tym zakresie, Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył A. S. w części jego dotyczącej i zarzucając "błędne ustalenie, iż skarżący - pomimo utraty przymiotu inwestora - ponosi odpowiedzialność za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w K." wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej skarżącego, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją z dnia [...].02.2004 r., (Nr [...]), doszło do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, tj. "B." sp. z o. o. z siedzibą w K., który to podmiot przejął wszystkie warunki dotychczasowego pozwolenia na budowę oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A nie jak twierdzi organ administracyjny "dopisaniem nowego inwestora". Pełnomocnictwo notarialne z dnia [...] czerwca 2003 r. udzielone spółce pod firmą "B." sp. z o.o. przez skarżącego A. S., na które powołuje się Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K., wygasło z dniem 10 lutego 2004 r., kiedy to została wydana decyzja Nr [...], na podstawie której doszło do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz "B." sp. z o. o. z siedzibą w K. Postanowienie milczy czy kwota ta powinna zostać zapłacona solidarnie czy w częściach, ewentualnie jakich, przez te podmioty. Elementarne zasady prawa cywilnego w zakresie określania obowiązku spełnienia świadczenia pieniężnego przy wielości dłużników wymagają wskazania wyraźnie sposobu zapłaty. Ergo, zaskarżone postanowienie de facto nie nadaje się do egzekucji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 18.02.2007 r., które do Sądu wpłynęło w dniu 21.02.2008 r, skargę poparła spółka B. sp. z o.o. z siedzibą w K., która wprawdzie skargi nie złożyła, ale była tym podmiotem na który nałożono karę i jako ewentualność postawiła wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie można podzielić najdalej idącego poglądu spółki B. sp. z o.o., że zaskarżone postanowienie narusza w taki sposób prawo, iż winien Sąd stwierdzić jego nieważność. Nie można pominąć (co przyznaje ten uczestnik postępowania sądowego), że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego został na Inwestora nałożony w pkt. 4 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r. o pozwoleniu na budowę nr [...]). Przeto skoro w obrocie prawnym istnieje decyzja nakładająca taki obowiązek - to musi być on wykonany. Aby nie przedłużać dalej wywodu w tym zakresie, należy przypomnieć, że w dniu wydawania pozwolenia na budowę ([...].07.2001 r.) art. 55 ust. 1 pkt. 1) Prawa Budowlanego z 1994 r., stanowił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. Nie mniej jednak skargę należy uznać za uzasadnioną. Nie może ulegać wątpliwości, że karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi. Z akt sprawy wynika, że w sprawie Prezydent Miasta w dniu [...].07.2001 r., wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji dla inwestora Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Rzecz w tym, że decyzja ta była zmieniana decyzjami Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2003r, (znak. [...]), z dnia [...].04.2004r. (znak. [...]), z dnia [...].02.2004 r. (nr [...]), z dnia [...].10.2005r. (znak. [...]). Redakcja decyzji zmieniających jest niezrozumiała, bowiem co może znaczyć ""dopisano jako wspótinwestora przedmiotowej inwestycji Pana A. S. (...) w zakresie działek [...], [...], [....], [...], [...], [...] obr. [...]." ( decyzja z dnia [...].04.2003 r.) , czy też "dopisuje się jako współinwestora Spółkę B. sp .z o.o. ul. [...] reprezentowana przez Prezesa Zarządu Pana A. W." (decyzja z dnia [...].02.2004 r.). Taka redakcja decyzji powoduje, że nie wiadomo kto jest inwestorem i w jakim zakresie a kto współinwestorem także w jakim zakresie. Obowiązkiem więc orzekających organów było stwierdzenie kto był inwestorem budynków w których stwierdzono "oznaki użytkowania w/w budynków". Jeżeli organy nadzoru budowlanego nie mogłyby dokonać w sposób należyty wykładni tych decyzji "zmieniających", mogą spowodować ich wykładnie w oparciu o przepis art. 113 § 2 kpa. Trzeba także zwrócić uwagę, na to, co podnosi skarga, iż postanowienie nakładając karę "milczy czy kwota ta powinna zostać zapłacona solidarnie czy w częściach, ewentualnie jakich, przez te podmioty". W związku z uwagami skargi nie można podzielić poglądu, że "elementarne zasady prawa cywilnego w zakresie określania obowiązku spełnienia świadczenia pieniężnego przy wielości dłużników wymagają wskazania wyraźnie sposobu zapłaty", a trzeba przypomnieć, że zasady egzekucji takiej kary określone są w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tj. Dz.U. z 2005 r., nr 229 poz. 1954 z późn. zm.) a nie w przepisach prawa cywilnego. Nie oznacza to, że organ nie jest obowiązany określić zobowiązanego do uiszczenia kary jak i jej wysokości. Trafnie skarga zwraca uwagę, ze tak zredagowane postanowienie nie nadaje się do egzekucji bo rzeczywiście nie wiadomo który z ukaranych podmiotów ma uiścić karę i w jakiej wysokości. Jeżeli więc okazałoby się, że użytkowany obiekt jest realizowany przez wszystkich współinwestorów to karę należy nałożyć na każdego z nich w określonej wysokości, w innym przypadku na tego który spowodował przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" oraz 152 i art. 135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.