VII SA/Wa 2230/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008r. sprawy ze skargi G. [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. [...] Sp. z o.o. W. ul. P. [...] K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej inwentaryzację robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną wykonanych przez G. [...] W. ul. P. [...] K. [...] przy ul W. [...] w P. przy modernizacji istniejącego węzła betoniarskiego, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] przy ul. W. [...] w P. i udzielającej pozwolenia na dokończenie robót budowlanych związanych z zakończeniem budowy węzła betoniarskiego oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W dniu 19 września 2006 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta P. stwierdzono, iż na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w P. prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego węzła betoniarskiego, polegające na ustawieniu nowych zbiorników na kruszywo z obudową ich wiatą stalową, ustaleniem nowych silosów wraz ze zbiornikiem dekantacyjnym do mycia samochodów i rampą nasypową do załadunku kruszywa, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał G. [...] Sp. z o.o. W., do przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził inwentaryzację robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną wykonanych przez G. [...] Sp. z o.o. W. oraz udzielił pozwolenia na dokończenie robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], stwierdził nieważność w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania G. [...] W. zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z brzmieniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], nie została poprzedzona decyzją nakładającą na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto, zdaniem organu w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędnie wskazano wykonawcę przedmiotowych robót budowlanych. Inwestorem i wykonawcą przedmiotowych robót budowlanych był G. [...] Sp. z o.o. w Ł., a nie G. [...] Sp. z o.o. W. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. [...] Ł. Sp. z o.o. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła jej: naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 k.p.a., bowiem organ winien postępowanie umorzyć; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. przejawiające się w jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy decyzja, której nieważność stwierdzono, wywołała nieodwracalne skutki prawne; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art.144 k.p.a., wobec braku odniesienia się organu w uzasadnieniu do zarzutów skarżącej; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 124 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji podstawy prawnej wynikającej z przepisu prawa materialnego, na którym oparto decyzję; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 12 § 1 k.p.a., przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wstrzymania robót budowlanych i zatwierdzenia inwentaryzacji robót, podczas, gdy roboty budowlane zostały zakończone, a strona postępowania - G. [...] Sp. z o.o. w Ł. stara się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 28 k.p.a. przejawiające się w skierowaniu decyzji do osoby prawnej niebędącej stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Tryb tego postępowania stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym, jego przedmiotem była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], zatwierdzająca inwentaryzację robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną i udzielająca pozwolenia na dokończenie robót budowlanych związanych z zakończeniem budowy węzła betoniarskiego oraz nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, Podstawą materialnoprawną w/w decyzji byl przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie, z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższy przepis jest ściśle powiązany z przepisem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, według którego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowieniem tym organ może również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych bądź też odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczą obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia., zaś przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się do samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową. Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7, będą to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 48 ust., także wówczas, gdy budowa nie została zakończona. (por. uchwałę NSA z 20.10.1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998 Nr 1, poz. 3). W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, bowiem badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co w konsekwencji skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyniki przeprowadzonej w dniu [...] września 2006 r. kontroli obiektów budowlanych znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w P. wykazały, iż prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego węzła betoniarskiego, polegające na ustawieniu nowych zbiorników na kruszywo z obudową ich wiatą stalową, ustawieniem nowych silosów wraz ze zbiornikiem dekantacyjnym do mycia samochodów i rampą nasypową do załadunku kruszywa, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zakres prowadzonych robót jednoznacznie wskazuje, iż wymagają one zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie zostały one zwolnione z tego obowiązku na mocy art. 29 - 31 Prawa budowlanego. W sprawie winien mieć, zatem zastosowanie tryb postępowania opisany w dyspozycji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, prowadzenie postępowania w myśl przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stanowi rażące naruszenie prawa. Tym samym wydanie w niniejszej sprawie decyzji w trybie przepisu art. 51, stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Na marginesie wskazać należy, iż organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie poprzedziły wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, decyzją nakładającą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co stanowi naruszenie prawa, jednakże to uchybienie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, kiedy jak wskazano wyżej, zastosowano niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponadto, w w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nie wskazano na rzecz kogo zatwierdza się inwentaryzację i w szczególności komu udziela się pozwolenia na dokończenie robót budowlanych, czyli nie określono adresat decyzji. Odnosząc się do poglądu skarżącego, dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych, wskazać należy, iż nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywoła określona decyzja administracyjna. Nieodwracalność skutków należy wiązać ze zdarzeniami prawnymi, a nie z zaistniałym stanem faktycznym. Jeżeli więc brak jest przepisów, które dawałyby organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, to tylko wtedy możemy mówić, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W ocenie Sądu bezzasadny jest też pogląd skarżącej Spółki - o zastosowaniu w niniejszej sprawie zasady wynikającej z przepisu art. 12 k.p.a. - zasady szybkości postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego nieważnej decyzji musi znaleźć pierwszeństwo przed dążeniem strony, by w oparciu o nią realizować dalsze etapy postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej budowy. Zasadny jest, zarzut skarżącej Spółki, co do braku wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji podstawy prawnej wynikającej z przepisu prawa materialnego, na którym oparto decyzję. Powyższe stanowi uchybienie dyspozycji przepisu art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obok innych elementów decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to pozostaje jednak, w świetle powyższych rozważań Sądu, bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.