VII SA/Wa 2231/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008r. sprawy ze skargi G. [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. [...] Sp. z o.o. W. ul. P. [...] K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], nakładającego na G. Sp. z o.o. W., ul. P. [...] K., właściciela węzła betoniarskiego (Zakład Nr 3) przy ul. W. [...] w P. obowiązek wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzonych robót budowlanych i zobowiązującego inwestora do przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W dniu 19 września 2006 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta P. stwierdzono, iż na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w P. prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego węzła betoniarskiego, polegające na ustawieniu nowych zbiorników na kruszywo z obudową ich wiatą stalową, ustaleniem nowych silosów wraz ze zbiornikiem dekantacyjnym do mycia samochodów i rampą nasypową do załadunku kruszywa, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał G. [...] Sp. z o.o. W., do przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], stwierdził nieważność w/w postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia G. Sp. z o.o. W. zapadło zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdził, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] września 2006 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W/w przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, bowiem, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca żaden z wyżej wymienionych przypadków w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane przy rozbudowie węzła betoniarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi prowadzone były bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tego też względu w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie tryb postępowania wynikający z dyspozycji przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], błędnie wskazano wykonawcę przedmiotowych robót budowlanych. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. [...] Sp. z o.o. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca Spółka zarzuciła jemu: naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 k.p.a., bowiem organ winien postępowanie umorzyć; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] września 2006r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy to postanowienie zostało prawidłowo oparte o przepis art. 50 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. gdy postanowienie, którego nieważność stwierdzono, wywołało nieodwracalne skutki prawne; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a., wobec braku odniesienia się organu w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów skarżącej; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 124 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania w sentencji zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej wynikającej z przepisu prawa materialnego, naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 12 § 1 k.p.a. przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sprawie, podczas gdy roboty budowlane zostały zakończone a strona postępowania - G. [...] Sp. z o.o. w Ł. stara się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 28 k.p.a. przejawiające się w skierowaniu decyzji do osoby prawnej niebędącej stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się przepisy art. 156 - 159 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji czy kontrolowana decyzja lub postanowienie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność albo niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji lub postanowienia. Organ jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samego postanowienia administracyjnego, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego aktu. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym, jego przedmiotem było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], nakładające obowiązek wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzonych robót budowlanych i zobowiązującego inwestora do przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, Podstawą materialnoprawną postanowienia kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym był przepis art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z w/w przepisem art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowieniem tym organ może również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych bądź też odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego dotyczą obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Dyspozycja przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się natomiast do samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową. Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7, będą to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 48 ust., także wówczas, gdy budowa nie została zakończona. (por. uchwałę NSA z 20.10.1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998 Nr 1, poz. 3). W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, bowiem badane w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] września 2006 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyniki przeprowadzonej w dniu 19 września 2006 r. kontroli obiektów budowlanych znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w P. wykazały, iż prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego węzła betoniarskiego, polegające na ustawieniu nowych zbiorników na kruszywo z obudową ich wiatą stalową, ustawieniem nowych silosów wraz ze zbiornikiem dekantacyjnym do mycia samochodów i rampą nasypową do załadunku kruszywa, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zakres prowadzonych robót jednoznacznie wskazuje, iż wymagają one zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie zostały one zwolnione z tego obowiązku na mocy art. 29 - 31 Prawa budowlanego. W sprawie winien mieć zatem zastosowanie tryb postępowania opisany w dyspozycji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, prowadzenie postępowania w myśl przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stanowi rażące naruszenie prawa. Tym samym wydanie w niniejszej sprawie postanowienia w trybie przepisu art. 50, stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Ponadto, w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] września 2006 r. błędnie wskazano jego adresata. Inwestorem i wykonawcą przedmiotowych robót budowlanych był G. [...] Sp. z o.o. w Ł. (porównaj protokół oględzin i ekspertyz z dnia 19 września 2006 r.), a nie G. [...] Sp. z o.o. W. Odnosząc się do poglądu skarżącego, dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych, wskazać należy, iż ma ona miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywoła określona decyzja administracyjna lub postanowienie. Nieodwracalność skutków należy wiązać ze zdarzeniami prawnymi, a nie z zaistniałym stanem faktycznym. Jeżeli więc brak jest przepisów, które dawałyby organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję lub postanowienie dotknięte nieważnością, to tylko wtedy możemy mówić, że decyzja lub postanowienie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W ocenie Sądu bezzasadny jest też pogląd skarżącej Spółki - o zastosowaniu w niniejszej sprawie zasady wynikającej z przepisu art. 12 k.p.a. - zasady szybkości postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego nieważnego postanowienia musi znaleźć pierwszeństwo przed dążeniem strony, by w oparciu o nie realizować dalsze etapy postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej budowy. Zasadny jest, zarzut skarżącej Spółki, co do braku wskazania w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej wynikającej z przepisu prawa materialnego. Powyższe stanowi uchybienie dyspozycji przepisu art. 124 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym obok innych elementów postanowienie powinno zawierać powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to pozostaje jednak, w świetle powyższych rozważań Sądu, bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.