II SA/Wa 31/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] przyznał J. W. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 18 czerwca 2004 r. W dniu 24 lipca 2006 r. J. W. złożyła oświadczenie, z którego wynikało, iż z dniem [...] grudnia 2001 r. wobec śmierci matki Z. G. stała się współwłaścicielką w 3/16 części gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi m.in. dom położony w miejscowości J., która to miejscowość jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Ponadto oświadczyła, iż zgodnie z wolą rodziców oraz działem spadku dokonanym w dniu 13 sierpnia 2005 r. wyłącznym właścicielem zabudowań gospodarczo mieszkalnych stała się jej siostra M. G. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 3 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 1, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) oraz art. 336, art. 924 i art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16 , poz. 93 ze zm.), po wznowieniu postępowania (postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r.) uchylił własną ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie przyznania J. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 18 czerwca 2004 r. oraz odmówił wymienionej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 18 czerwca 2004 r. Uzasadniając decyzję Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przywołał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem po wydaniu ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania tej decyzji a nieznane organowi, a mianowicie, iż funkcjonariusz jest współwłaścicielem domu w miejscowości J. 83, która to miejscowość jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem zgodnie z § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje wówczas, gdy funkcjonariusz bądź członek jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby m.in. domu jednorodzinnego. Rozstrzygając istotę sprawy i rozpatrując oświadczenie mieszkaniowe funkcjonariusza z dnia 27 czerwca 2004 r. organ wskazał, iż J. W. nie spełnia warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem od dnia [...] grudnia 2001 r. była współwłaścicielką domu w miejscowości J. – miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Zrzeczenie się zaś przez J. W. prawa do zajmowanego dotychczas domu stanowi również negatywną przesłankę do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od wymienionej decyzji J. W. – reprezentowana przez adw. M. K. - zarzuciła powyższej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 , art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 3 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, poprzez ich błędną interpretację prowadzącą do wydania niezgodnej z prawem decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej, przytaczając treść wymienionych przepisów, wskazał, iż funkcjonariusz posiada lokal w rozumieniu powołanej ustawy, jeżeli będzie to lokal sensu stricte, a więc lokal prawnie wyodrębniony (nie udział w lokalu) a ponadto będzie on spełniał przesłanki co do jego powierzchni, wynikające z powołanego wyżej rozporządzenia. W ocenie pełnomocnika skarżącej organ w sposób oczywisty naruszył normy postępowania administracyjnego zobowiązujące go do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie ustalono bowiem jaki metraż zajmuje J. W. oraz jaki winna na podstawie stosownych przepisów zajmować. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na argumentację przedstawioną już przez organ pierwszej instancji podał, że przepisy ustawy o Straży Granicznej, jak i przepisy wykonawcze, nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, że trzeba je rozumieć w znaczeniu nadanym przez przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 336 i nast. kc przez posiadanie rozumie się faktyczne władanie: samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Posiadaczem lokalu mieszkalnego jest także współposiadacz, który wykonuje władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, a zakres współposiadania nie został ustalony (ograniczony). Komendant Główny Straży Granicznej podał, iż w myśl § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. posiadanie, a także współposiadanie domu jednorodzinnego przez członka rodziny funkcjonariusza wyklucza uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał ponadto, że w sprawach równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokalu mieszkalnych (...) i tym samym normy zaludnienia określone w tym rozporządzeniu. Przepisy pierwszego z powołanych rozporządzeń nie zawierają żadnego odniesienia do norm zaludnienia, a więc powierzchnia mieszkalna posiadanego domu jednorodzinnego nie wpływa na uprawnienie do tego równoważnika bądź też jego brak. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną wyżej decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej J. W. – reprezentowana przez adw. M. K. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącej ponowił zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 16 kpa w zw. z art. 155 kpa oraz 163 kpa polegające na wydaniu decyzji orzekającej o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego z datą wsteczną, co w istocie sprowadza się do zmiany prawomocnej decyzji administracyjnej, mimo braku przesłanek do zastosowania art. 155 kpa czy też 163 kpa. Ponadto decyzji tej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez jego niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji nie uzyskał żadnych nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, jak również nie wyszły na jaw żadne nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu skargi podał, że dla organu nie miała żadnego znaczenia okoliczność, iż zgodnie z wolą spadkodawcy oraz dokonanym następnie działem spadku wyłącznym właścicielem domu została siostra skarżącej. Wskazał, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza uważa się za zaspokojone jedynie wówczas, jeżeli posiada on i jego rodzina mieszkanie o powierzchni należnej mu normy. Z kolei "posiadanie" domu przez funkcjonariusza w rozumieniu Kodeksu cywilnego, jest błędne. W tym bowiem znaczeniu posiadanie jest pewnym stanem faktycznym, z którym wiąże się władztwo nad rzeczą w zakresie prawa własności bądź innego prawa. Posiadanie zatem może być zupełnie od prawa niezależne i oderwane. Celem zaś ustawodawcy było zagwarantowanie funkcjonariuszowi niezakłóconego dysponowania lokalem i w związku z tym musi on posiadać tytuł do tego lokalu, a nie być jedynie jego posiadaczem w rozumieniu art. 336 k.c. Natomiast sam udział w lokalu jest stanem przejściowym i charakteryzującym się stopniem niepewności, bowiem zawsze może dojść do zniesienia współwłasności i wiążącej się z tym konieczności rozliczania nakładów oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu ponad wynikający z tytułu prawnego metraż. Zatem posiadanie lokalu w rozumieniu ustawy o Straży Granicznej oznacza prawnie wyodrębniony lokal, a nie udział w lokalu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana według tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż instytucja wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Z tych względów instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistniała jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte w związku z wystąpieniem przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. ujawniona została istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, która istniała w dniu wydania decyzji, lecz nie była znana organowi, który wydał decyzję. Wystąpienie tej przesłanki zostało jednoznacznie potwierdzone w toku postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 234 poz. 1997 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). Zgodnie z art. 96 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza ( § 5 powołanego rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], którą przyznano skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 18 czerwca 2004 r., opierała się na oświadczeniu mieszkaniowym skarżącej z dnia 27 czerwca 2004 r., w którym J. W. oświadczyła, iż ani ona ani jej współmałżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej. W związku z tym, iż w dniu 24 lipca 2006 r. skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynikało, iż z dniem [...] grudnia 2001 r. w związku ze śmiercią matki – Z. G. stała się współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w części 3/16 w miejscowości J., zasadnie wszczęto postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], bowiem fakt współposiadania domu jednorodzinnego, w świetle § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., zgodnie z którym funkcjonariuszowi przyznaje się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jeżeli nie posiada on m.in. domu rodzinnego, ma istotne znaczenie dla ustalenia prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca od 13 czerwca 1974 r. nieprzerwanie zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości J., która jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Poza sporem pozostaje również, że dom ten stanowił własność jej rodziców oraz, że matka skarżącej Z. G. zmarła w dniu [...] grudnia 2001 r. Kwestię sporną stanowi natomiast ustalenie, czy do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego niezbędne jest, aby posiadany dom jednorodzinny spełniał normy mieszkalne oraz czy po śmierci matki, skarżąca stała się posiadaczem tego domu w rozumieniu art. 96 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania (patrz: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1371/00 LEX nr 81922). Prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada tylko funkcjonariusz w służbie stałej, o ile nie zachodzą negatywne przesłanki wymienione w art. 99 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 99 pkt 2 tej ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Wymieniony przepis jednoznacznie określa, iż sam fakt posiadania domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, niezależnie od powierzchni mieszkalnej takiego domu, stanowi negatywną przesłankę do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, a tym samym prawa do równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. Normy powierzchni mieszkalnej wskazane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych (...) nie mają w tej sytuacji znaczenia, co wprost wynika z art. 99 pkt 2 powołanej ustawy. W żaden sposób nie odnoszą się do nich także cytowane wyżej przepisy art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż na mocy art. 922 i nast. Kodeksu cywilnego, z chwilą śmierci matki, J. W. stała się jednym ze współwłaścicieli domu mieszkalnego wchodzącego w skład spadku, w części zgodnej z jej udziałem w spadku. Fakt, iż skarżąca stała się współwłaścicielem domu oznacza, iż była uprawniona do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej w rozumieniu art. 336 i nast. kc. W przypadku posiadania przez właściciela (współwłaściciela) określonej rzeczy, nie jest istotne sprawowanie faktycznego władztwa nad rzeczą, ale sama możliwość wykonywania tego rodzaju władztwa. Zgodnie z art. 206 kc każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż J. W. w dacie mianowania jej funkcjonariuszem w służbie stałej (18 czerwca 2004 r.) była posiadaczem domu jednorodzinnego w miejscowości J., będącej miejscowością pobliską w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Jak wykazano powyżej fakt współposiadania domu jednorodzinnego, niezależnie od jego powierzchni, wyklucza prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, iż w sprawie wystąpiła podstawa do uchylenia decyzji przyznającej skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Uchylając tę decyzję organ, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa obowiązany był rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem tej decyzji. W tak ustalonym stanie faktycznym Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2004r. o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego, zasadnie uchylił tę decyzję i odmówił przyznania tego równoważnika od dnia 18 czerwca 2004 r. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż w dniu 13 sierpnia 2005 r. w wyniku dokonanego działu spadku wyłącznym właścicielem zabudowań gospodarczo-mieszkalnych stała się siostra skarżącej, bowiem fakt ten miał miejsce po wydaniu decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. W niniejszej sprawie ustaleniu i ocenie podlegał stan faktyczny w dacie wydania wymienionej decyzji, a w tej dacie niewątpliwie dział spadku nie został dokonany i skarżąca była posiadaczem uprawnionym do korzystania z rzeczy wspólnej w zakresie określonym art. 206 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Postępowanie wznowieniowe przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, organy dokonały właściwej analizy całości sprawy i wydały prawidłowe rozstrzygnięcia. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.