II SA/Bd 41/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia oddala skargę. Teresa P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wymierzające skarżącej karę w wysokości [...].000,00 zł za przystąpienie do użytkowania części obiektu – lokali o łącznej powierzchni 70,10 m2, przy Placu W. [...], ul. W. [...] we W., z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 94). Skarżąca w dniu [...] czerwca 2007 r. złożyła wniosek o dopuszczenie do użytkowania powyższego budynku. W dniu [...] sierpnia 2007 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę obiektu, w wyniku której stwierdził przystąpienie do użytkowania obiektu wybudowanego samowolnie. W ocenie organu skarżąca narusza zatem art. 55 Prawa budowlanego. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie organu, wnosząc o jego zmianę i odstąpienie od wymierzenia kary. Wniosła nadto o zawieszenie postępowania w sprawie dopuszczenia do użytkowania obiektu oraz wstrzymanie wykonania pkt 2 rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. Organ, powołując się na art. 55, art. 54 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, uznał zasadność wymierzonej kary. Organ nadto potwierdził prawidłowość wyliczenia tej kary z uwagi na to, iż użytkowany obiekt jest budynkiem handlowym, gastronomii i usług i zaliczony został do kategorii obiektów budowlanych, wyszczególnionych w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.). W końcowej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że postępowanie z wniosku skarżącej o dopuszczenie do użytkowania zostało zakończone ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przez nałożenie grzywny za przystąpienie do użytkowania obiektu przed ostatecznym rozstrzygnięciem toczącego się postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, naruszenie prawa budowlanego, poprzez wymierzenie grzywny jak dla zaplecza do lokali handlowo usługowych, gdy tymczasem dobudowa jest użytkowana jako budynek gospodarczy, służący do przechowywania materiałów. W jej ocenie grzywna powinna być wymierzona w oparciu o współczynnik kategorii III. Z uwagi na powyższe, wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie oraz postępowania egzekucyjnego w przedmiocie ściągnięcia grzywny, do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy dopuszczenia do użytkowania samowoli budowlanej. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o powołanie biegłego w celu ustalenia kategorii obiektu. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) – dalej P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten Sąd, jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd uwzględni jednak nowe fakty lub dowody, które istniały w dacie wydania decyzji lub postanowienia, a nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt zostały wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (chodzi o podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ) Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a, który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić z urzędu, jak i na wniosek. Skarżąca nie przedłożyła wraz ze skargą żadnych dowodów z dokumentów. Sąd administracyjny natomiast nie przeprowadza postępowania dowodowego, nie powołuje biegłych i nie przesłuchuje świadków, ponieważ nie ma w tym zakresie uprawnień. Tak więc, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a, do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c., zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe - art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania) stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone oraz prywatne - art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Tylko te dowody mogą więc być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez Sąd administracyjny. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem ( art. 1 § 2 u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, czy też piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd dostrzegł uchybienie ze strony organu, niemniej jednak na obecnym etapie sprawy nie ma ono istotnego znaczenia, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Mianowicie w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżąca wnioskowała o zawieszenie postępowania i wstrzymanie wykonania pkt 2 zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się sprawy z wniosku skarżącej o dopuszczenie do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu. Zgłoszenie żądania zawieszenia postępowania administracyjnego przez stronę uregulowane jest w art. 98 Kpa. Stosownie natomiast do treści art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie zatem z procedurą organ odwoławczy powinien formalnie rozpoznać wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania. Również w rozpoznawanej sprawie zabrakło rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 143 kpa, niemniej nie miało to o tyle znaczenia w sprawie, gdyż o wstrzymaniu wykonania postanowienia lub o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia organ administracji publicznej orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Powyższe uchybienia organu w zakresie nie wydania formalnie postanowień rozpoznających wnioski skarżącej, nie było w ocenie Sądu istotnym uchybieniem ze strony organu, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W chwili obecnej, powód, dla którego skarżąca żądała zarówno zawieszenia postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia organu I instancji, jest nieaktualny, z uwagi na wydanie ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie dopuszczenia do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu. Odbiegając od powyższego, Sąd oceniając zasadność wymierzenia kary skarżącej na podstawie art. 55 prawa budowlanego, podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nałożenie kary za użytkowanie samowolnie użytkowanego obiektu budowlanego w żaden sposób nie pozostaje w związku z dopuszczeniem do użytkowania, o które skarżąca wnosi na podstawie znowelizowanych przepisów prawa budowlanego uregulowanych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz.665). Bezsporne w sprawie jest natomiast, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę oraz, że jest użytkowany przez skarżącą. Okoliczności te zostały ujawnione w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego w dniu [...] sierpnia 2007 r. W opisie protokołu stwierdzono, że jest to budynek murowany jednokondygnacyjny, kryty blachą trapezową, składający się z zaplecza oraz części usługowej o wymiarach (3,22x 10,94,x 8,21m). Zgodnie z treścią art. 55 prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Stosownie natomiast do treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Obiekt był wybudowany samowolnie i użytkowany samowolnie, zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wymierzenie kary, która wynika wprost z przepisów prawa i jest niezależna od uznania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do kategorii obiektu budowlanego przyjętej przez organ, to Sąd również w tym zakresie podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w obiekcie skarżąca prowadziła restaurację. Organ przyjął w protokole kontroli, że jest to obiekt składający się z zaplecza oraz części usługowej. Skarżąca podpisała protokół i nie kwestionowała tego faktu. Obiekt jest zatem zaliczany, zgodnie z załącznikiem do prawa budowlanego, do kategorii XVII, która obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Stanowisko skarżącej, że jest to obiekt, który powinien z zostać zaliczony do kategorii III, a więc innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), orzekł o oddaleniu skargi, jako nieuzasadnionej. .