II FSK 1892/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia del. WSA Jadwiga Danuta Mróz, Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 1150/07 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 20 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od B. K. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 20 kwietnia 2007r. B. K. (skarżący) wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. ,,zażalenie" na postępowanie ZUS w którym podniósł, iż należności wymienione w upomnieniu z dnia 16 marca 2007r. zostały niesłusznie naliczone, ponieważ jako rencista nie musiał opłacać składek na ubezpieczenia zdrowotne. Dodatkowo podniósł, iż należności ZUS uległy przedawnieniu. Zakład Ubezpieczeń, postanowieniem z dnia 30 maja 2007r. wydanym na podstawie art. 34§ 1 w zw z art. 17 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.), odmówił uznania zarzutu nieistnienia obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych z dnia 13 kwietnia 2007r. oraz odmówił uznania zarzutu przedawnienia. W uzasadnieniu wskazano art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym(Dz. U Nr 28, poz. 153 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 września 2001 r. i stwierdzono, że ustawa ta nie przewidywała żadnych ulg ani zwolnień w tym zakresie. Odnośnie zarzutu przedawnienia wyjaśniono, że okres przedawnienia zaległości składkowych regulowała obowiązująca w chwili powstania zadłużenia ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Wskazano, że do obowiązków powstałych po dacie 1 kwietnia 2003 r. zastosowanie miała ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 45, poz. 391 ze zm.), zgodnie z którą należności ulegały przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślono, że od 1 lipca 2004r. do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne stosuje się zasady określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, które mają zastosowanie do oceny przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, które wygasły przed tą datą. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, wnosząc o uznanie zarzutu nieistnienia w części obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych, uznanie zarzutu przedawnienia obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym oraz złożenie deklaracji korygujących i wykazanie odpowiednich dokumentów, iż nie osiągnął przychodów. Dyrektor Izby Skarbowej w K., postanowieniem z dnia 20 lipca 2007r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.) w zw z art. 18, art. 17 i art. 34 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwestionując istnienie obowiązku objętego tytułami wykonawczymi oraz podniósł zarzut przedawnienia. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zgodnie z art. 34 §1 u.p.e.a. związany jest stanowiskiem wierzyciela w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn.akt I SA/Kr 1150/07, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do stwierdzenia, czy jeżeli spełnione są przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie oraz czy zobowiązania skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999 r. do grudnia 2003 r. uległy przedawnieniu, a przez to, czy istniał obowiązek, który mógł stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, Sąd uznał, że organy egzekucyjne nie wyjaśniły dostatecznie tej kwestii poprzestając na stwierdzeniu, iż przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy w art. 22 ust. 1 nieprzewidywały możliwości opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne tylko z jednego tytułu. Odnośnie drugiego spornego zagadnienia Sąd wskazał art. 28 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązującej do dnia 1 kwietnia 2003 r., a następnie art. 33 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., i wyjaśnił, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Od dnia 1 lipca 2004 r. termin przedawnienia na podstawie tej ostatniej ustawy wynosił 10 lat. Zmiana art. 33 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia dokonana przez art. 17 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004, Nr 121, poz. 1264) z dniem 1 lipca 2004 r. wydłużyła termin przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne do lat 10. Podkreślono, że dla dokonania tej zmiany w zakresie przedłużenia terminu przedawnienia do lat 10 brak było przepisów przejściowych lub regulacji prawnych, z których wynikałoby jakie przepisy przedawnienia roszczeń należy stosować do składek wymagalnych przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących te zasady. Podkreślono, że skoro przepis zmieniający wszedł w życie od dnia 1 lipca 2004 r., to zasady państwa prawnego przemawiały za tym, że dopiero od tej daty, a więc dla składek wymagalnych za miesiąc lipiec 2004 r. (w razie ich nieuiszczenia w terminie) okres przedawnienia wynosi lat 10. Natomiast dla składek, których wymagalność nastąpiła przed wejściem w życie tej zmiany, dla których termin przedawnienia jeszcze nie upłynął, należy stosować przepisy obowiązujące przed dniem 1 lipca 2004 r., a więc 5-letni termin ich przedawnienia. Sąd podkreślił, że organy egzekucyjne nie odniosły się poprawnie do zarzutu przedawnienia, nie wykazały z jakich powodów do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne powstałych od czerwca 1999 r. do grudnia 2003 r. miał zastosowanie termin przedawnienia takich zobowiązań przewidziany w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. Uznano, że oceniając zarzut przedawnienia zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wierzyciel powinien odnieść się do terminu przedawnienia spornych zobowiązań i zasadności stosowania w niniejszej sprawie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych a Dyrektor Izby Skarbowej winien zarzut przedawnienia badać w pierwszej kolejności czego nie uczynił. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł skargę kasacyjną i zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu: I naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wskazaniu jako podstawy prawnej orzeczenia przepisu nieistniejącego tj. art. 80 § 1 k.p.a., podczas, gdy przepis ten nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji bez wykazania istotnego oddziaływania tych naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającym na wskazaniu co do dalszego postępowania konieczności zbadania przez organ administracji czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne nie uległy przedawnieniu, co w konsekwencji spowodowałoby naruszenie art. 33 pkt 1, art. 34 § 1 oraz art. 29 § 1 u.p.e.a. II naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. , tj. naruszenie przez Sąd: - art. 24 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, ze zmiana art. 33 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia dokonana przez art. 17 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 r., Nr 121, poz. 1264) w zakresie przedawnienia w jakim odsyła do zasad określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych tj. art. 24 ust. 4 tej ustawy spowodowała, iż dla składek na ubezpieczenie zdrowotne, których wymagalność nastąpiła przed wejściem w życie zmiany ustawy tj. z dniem 1 lipca 2004 r., a dla których termin przedawnienia jeszcze nie upłynął, należy stosować przepisy obowiązujące przed dniem 1 lipca 2004 r., a więc 5-letni, a nie wynikający ze zmienionej ustawy 10 – letni termin przedawnienia. Wskazując na powyższe uchybienia Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem znalazły potwierdzenie trzy spośród ujętych w niej zarzutów. Należy przede wszystkim zauważyć, iż wydając zaskarżony wyrok, sąd administracyjny pierwszej instancji najwyraźniej pomylił przedmiot dokonywanych ocen, tj. charakter postępowania poprzedzającego wydanie zakwestionowanego postanowienia. Dotyczyło ono odmowy uznania zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tymczasem – jak wynika z uzasadnienia zapadłego wyroku – sąd, zwrócił uwagę na potrzebę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego ze szczególnym uwzględnieniem zasady bezstronności postępowania, "w tym uwzględnienia okoliczności korzystnych dla strony". Podniósł on następnie, że właściwy w sprawie organ "nie powinien rozstrzygać na niekorzyść strony wszelkich niejasności czy też wątpliwości dotyczących oceny stanu faktycznego" (s. 6). Wyłania się pytanie – czy te, niewątpliwie trafne co do zasady stwierdzenia, w ogóle przystają do przedmiotu przeprowadzonej oceny. Wiązała się ona przecież z badaniem zgodności z prawem stanowiska organu egzekucyjnego odnoszącego się do wysuniętych zarzutów. W odróżnieniu od postępowania typu jurysdykcyjnego, w postępowaniu egzekucyjnym nie wyjaśnia się stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje stosownych ustaleń w zakresie wyznaczonym treścią złożonego wniosku. Rozpatrując sprawę sądowoadministracyjną w tym kontekście, trzeba zgodzić się z zapatrywaniami autorki skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w związku z odpowiednimi przepisami k.p.a. (art. 7 i 77 kodeksu) według formuły wyrażonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Po pierwsze, nie bardzo wiadomo, jak organy, które wydały postanowienia w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów miałyby się wywiązać z obowiązku wypełnienia zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazań (co powinny zbadać w ramach "oceny stanu faktycznego sprawy"). Po drugie, nie jest jasne do czego – w rozważanym przypadku – miałaby się sprowadzać realizacja nakazu respektowania "praworządności materialnej", a nie tylko niezbędnego minimum w postaci "realizacji praworządności formalnej" (s. 6 uzasadnienia wyroku).Jako zwykłą pomyłkę traktuje natomiast Naczelny Sąd Administracyjny przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieistniejącego przepisu art. 80 § 1 k.p.a. Zasadny okazał się też zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. przepisów wymienionych w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd autorki skargi kasacyjnej, iż w tym zakresie należało przyjąć obowiązywanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, szczegółowo uzasadnionej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. Akt II UZP 5/08. Wbrew twierdzeniom sądu administracyjnego pierwszej instancji, opowiedzenie się za wykładnią prezentowaną przez organy, które wydały zakwestionowane postanowienia, nie podważa ogólniejszej zasady lex retro non agit, przeciwnie – wypełnia wolę ustawodawcy leżącą u podstaw przeprowadzonej nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wyczerpująco wypowiedział się w tej materii Sąd Najwyższy, jednoznacznie przyznając: dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 wspomnianej ustawy w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074) znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., o ile do tej daty nie uległy przedawnieniu. Za chybione trzeba w takim razie uznać wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zamieszczone na s. 6 – 7 wydanego wyroku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.