V SA/Wa 2845/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008r. sprawy ze skargi S. P. Z. O. Z. w likwidacji w K. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika składek oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie oddala skargę Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2007 r. S. P. Z. O. Z. w K. G. w Likwidacji zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o: umorzenie w całości zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres od [...] 2001 r. [...] – [...] 2007 r., w kwocie głównej [...] zł, odsetki w kwocie [...] zł, koszty egzekucji [...] zł, koszty upomnienia [...] zł; umorzenie odsetek w kwocie [...] zł od zaległości na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego wraz z kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł, i kosztami upomnienia w kwocie [...] zł; umorzenie zaległości z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] 2002 r. – [...] – [...] 2007 r. w kwocie głównej [...] zł, odsetki w kwocie [...] zł, koszty egzekucyjne [...] zł, koszty upomnienia [...] zł. Jako podstawę umorzenia wskazano art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uzasadniając wniosek Likwidator SP ZOZ wyjaśnił, że sytuacja SP ZOZ jest nadzwyczaj skomplikowana, łączne zobowiązania wynoszące według stanu na dzień 31 maja 2007 r. wynoszą [...] zł znacznie przekraczają wartość netto majątku trwałego likwidowanego Zakładu, który na dzień 31 grudnia 2006 r. wynosił [...] zł , z czego na nieruchomości stanowiące własność Powiatu K. przypada kwota [...] zł, a majątek ruchomy o dużym, co najmniej 99% stopniu zużycia wynosi [...] zł. Od 1 stycznia 2007 r. Komornik Sądowy pobiera w ramach prowadzonej egzekucji wszystkie wpływy własne likwidowanego Zakładu pochodzące z dzierżawy majątku ruchomego w kwocie 6 100 zł i nieruchomości w kwocie 7 443,45 zł. Od początku likwidacji tj. od [...] kwietnia 2004 r. do [...] maja 2007 r. komornik wyegzekwował kwotę 1 243 590,97 zł. Likwidator wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej samorząd powiatowy jest prawnym sukcesorem zobowiązań i należności likwidowanego Zakładu, długi likwidowanego Zakładu zostaną więc przejęte przez Powiat K.. Przejęcie długów pogorszy i tak ciężką sytuację finansową powiatu, spowoduje więc trudną sytuację dla mieszkańców powiatu korzystających z usług administracji szczebla powiatowego i zamrozi na długie lata inwestycje powiatu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył na podstawie art. 105 § 1 Kpa jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z wniosku Likwidatora z dnia 25 czerwca 2007 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawęża krąg podmiotów , którym mogą zostać umorzone należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Ponieważ ubezpieczonymi są osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, zakres podmiotowy przepisu nie obejmuje osób prawnych, a taką jest SP ZOZ w K. G.. Dlatego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Likwidator podniósł, że przedmiotem oceny organu I instancji powinna być kwestia spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do uzyskania ulgi w opłacaniu składek, a brak przesłanek musi skutkować odmową, a nie umorzeniem postępowania w sprawie. Sprawa powinna być rozpoznana z uwzględnieniem przepisów art. 28 ust. 2 i 3 , a nie wyłącznie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jed. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 105 § 1 Kpa :uchylił w całości decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres od [...] 2001 r. do [...] 2007 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] 2002 r. do [...] 2007 r. w łącznej wysokości [...] zł, z czego: składki na ubezpieczenia społeczne [...] zł, na fundusz Pracy FGŚP [...] zł, odsetki za zwłokę [...] zł. W pozostałym zakresie objętym wnioskiem umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że rozpoznając sprawę należało odnieść się do wszystkich przepisów regulujących instytucję umarzania należności z tytułu składek, pomimo że we wniosku zobowiązany powołał się wyłącznie na art. 28 ust. 3a ustawy o sus, tj. należało zbadać z urzędu przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3 ustawy. Po uprzednim przytoczeniu treści art. 28 ust. 3 i 3 a oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141,poz.1365) stwierdził, że katalog przesłanek całkowitej nieściągalności jest katalogiem zamkniętym i nie może być rozszerzany. W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka nieściągalności ponieważ przeciwko zobowiązanemu prowadzone jest przez komornika postępowanie egzekucyjne, zobowiązany posiada majątek ruchomy oraz zarządza majątkiem nieruchomym, uzyskując z dzierżawy tego majątku środki finansowe. Ponadto zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.jed. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) oraz w wyniku uchwał podjętych przez radę powiatu zobowiązania i należności SP ZOZ w K. G. w likwidacji przejmuje Powiat K. jako następca prawny likwidowanego zakładu. Okoliczności te wskazują, że w sprawie nie występuje całkowita nieściągalność. Z kolei art. 28 ust. 3a dotyczy wyłącznie ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami, przepis ten nie obejmuje więc osób prawnych, a taką osobą jest SP ZOZ. Ponadto już po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały uregulowane w całości, łącznie z odsetkami i kosztami upomnienia zaległości na ubezpieczenie zdrowotne za okresy objęte wnioskiem o umorzenie oraz na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych, nie objęte wnioskiem. Dlatego uwzględniając stan faktyczny na datę orzekania, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie w jakim należności zostały pokryte z dobrowolnych wpłat zobowiązanego stał się bezprzedmiotowy. Na powyższą decyzję SP ZOZ w K. G. w likwidacji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres od [...] 2001 r. do [...] 2007 r. oraz na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] 2002 r. do [...] 2007 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię błędne zastosowanie i uznanie, że w przypadku skarżącego nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności i tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa poprzez nie uwzględnienie przez organ orzekający interesu społecznego przemawiającego za umorzeniem należności. Rozwijając zarzuty w motywach skargi, skarżący podniósł iż spełnia przesłanki wymienione w ust. 3 art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń ponieważ jego sytuacja finansowa jest "wręcz tragiczna", łączna wartość zobowiązań przekracza w rażącym stopniu wartość netto majątku trwałego, wartość posiadanego majątku jest znikoma i nie wystarczy na zaspokojenie należności z tytułu składek. Dodatkowo stwierdził, że majątek jest wyeksploatowany i w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie uda się z niego wyegzekwować żadnych należności ZUS. Wszystkie nieruchomości stanowiące w przeszłości majątek trwały skarżącego stanowią obecnie własność Powiatu K., a wszystkie wpływy własne likwidowanego Zakładu pochodzące z dzierżawy są pobierane przez prowadzącego egzekucję komornika. Ponadto zaspokojenie wierzycieli poprzez sprzedaż majątku własnego jest niemożliwe ponieważ zakazuje tego art. 53 a ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z dnia 30 sierpnia 1991 r. Powołując się na treść art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń wskazał, iż całkowita nieściągalność zachodzi jeżeli nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku następców prawnych oraz możliwości przeniesienia zobowiązań na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, co w niniejszej sprawie ma miejsce ponieważ na dzień podejmowania decyzji przez Prezesa ZUS Powiat K. nie jest jeszcze następcą prawnym likwidowanego Zakładu i może się nim stać dopiero w bliżej nieokreślonej przyszłości, tym samym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było następcy prawnego, który mógłby przejąć zobowiązania skarżącego wobec ZUS. Skarżący podniósł ponadto, że za umorzeniem należności przemawia interes społeczny, który powinien być z mocy art. 7 Kpa uwzględniany przy załatwianiu każdej sprawy. Interes społeczny w tej sprawie polega na tym, że przejęcie zobowiązań likwidowanego Zakładu pogorszy i tak trudną sytuację Powiatu K., w szczególności konieczność spłaty zobowiązań publicznoprawnych spowoduje brak środków na wykonywanie zadań własnych powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: ppsa, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez działającego w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Prezesa ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem norm prawa stanowiących podstawę jej wydania. W ocenie Sądu, decyzja będąca przedmiotem skargi odpowiada prawu, ustalenia dokonane przez organ i oparte na nich wnioski są prawidłowe. Należy zatem stwierdzić, iż zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2007 r. Nr 11,poz.74) zwanej dalej ustawą, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu orzekającego tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności Skarżącego. Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego skarżący posiada majątek z którego prowadzona jest przez komornika egzekucja. Fakt, że majątek ten jest w stosunku do wysokości zadłużenia nieduży nie stanowi w świetle art. 28 ust. 3 ustawy o całkowitej nieściągalności. Pomimo zaprzestania prowadzenia działalności przez SP ZOZ w likwidacji nie można również uznać, że spełniona została przesłanka nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy jako, że po pierwsze istnieje majątek z którego prowadzona jest egzekucja, a po wtóre ze względu na treść przepisu art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.jed. Dz. U. 2007 r. Nr 14, poz. 89), zgodnie z którym "Zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, lub odpowiednio publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, lub Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego", istnieje następca prawny, który przejmie zobowiązania zlikwidowanego SP ZOZ. Zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu oraz treścią Uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie likwidacji S. P. Z. O. Z. w K. G., zobowiązania SP ZOZ w K. G. w likwidacji przejmie Powiat K.. Przepis art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi, że jedną z przesłanek całkowitej nieściągalności jest zaprzestanie przez dłużnika prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności oraz braku następców prawnych. Przepis mówi o braku następców prawnych. Tak więc istnienie następcy prawnego wyklucza możliwość stwierdzenia wystąpienia całkowitej nieściągalności należności. Nie jest więc słuszna teza skarżącego, że przeniesienie zobowiązań musi być dokonane już w dacie wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uzwględnienie w sprawie interesu społecznego Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Sformułowana w art. 7 Kpa zasada załatwiania spraw przy uwzględnieniu interesu społecznego nie może stanowić samoistnej podstawy umorzenia należności wobec ZUS i prowadzić do umorzenia należności w sytuacjach nie przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Co do możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności , to ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 28 ust. 3a ustawy, stanowiąc, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. , zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis art. 28 ust. 3a ustawy ma jednak zastosowanie wyłącznie do umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Ponieważ S. P. Z. O. Z. (w likwidacji) nie jest ubezpieczonym , a jedynie płatnikiem składek przepis ten nie ma do niego zastosowania i brak było podstaw do rozważania możliwości umorzenia zadłużenia Spółki w przypadku braku całkowitej nieściągalności długu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.