II SA/Wa 2113/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego funkcjonariusza do innej miejscowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] przeniósł [...] H.S. z Komendy Wojewódzkiej PSP w G. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w K. Podstawą wydania decyzji był przepis art. 37c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 37d ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (PSP) decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w zakresie daty przeniesienia i zmienił ją na [...] września 2007 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w zastosowanym, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, przepisie art. 37c ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż strona posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej nowego miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniu decyzji powołano się na prowadzony, zgodnie z ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007 – 2009" (Dz. U. Nr 35, poz. 213), wieloletni proces reorganizacji komend wojewódzkich polegający na zastępowaniu strażaków pracownikami cywilnymi. Wskazano, że wobec H.S. będącej funkcjonariuszem podlegającym ochronie związkowej w rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) uzyskano zgodę na przeniesienie w piśmie przewodniczącego [...] Wojewódzkiej Organizacji Związkowej [...] w dniu [...] lipca 2007 r. Zwrócono uwagę, że choć wydana decyzja dotyczy jedynie przeniesienia, bez określenia warunków mianowana, to jednak treść rozstrzygnięcia wskazuje, że nowe mianowanie będzie w komórce kwatermistrzowskiej nowej jednostki na dotychczasowych warunkach służby i płacy. W skardze do Sądu, H.S. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Głównego PSP oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy o PSP przez wadliwą wykładnię oraz art. 32 ustawy o związkach zawodowych poprzez zwrócenie się w sprawie jej przeniesienia do struktury wojewódzkiej organizacji związkowej, a nie do zakładowej organizacji związkowej. Ponadto, zdaniem skarżącej, w sprawie zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), w szczególności: - art. 61 § 4 kpa przez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania, a później o jego prowadzeniu, - art. 10 § 1 kpa przez niewezwanie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, - art. 67 § 1, 68 § 1 i 2, art. 69 § 1 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa przez niezapoznanie jej z notatką służbową z dnia [...] kwietnia 2007 r., - art. 7 kpa przez niewyjaśnienie kwestii reorganizacji KW PSP w G. i kwestii wzmocnienia kadrowego Komendy Powiatowej PSP w K. i kwestii rzeczywistej potrzeby i zasadności przeniesienia, przy czym zwróciła uwagę, że organ pominął fakt, że złożyła ona raport o urlop zdrowotny oraz o skierowanie na komisję lekarską. Jednocześnie podniosła, że w rozstrzygnięciu powołano się na reorganizację Komendy Wojewódzkiej PSP w G., mimo, że w decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylającej decyzję Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o jej przeniesieniu uznano, że reorganizacja Komendy Wojewódzkiej PSP w G. nie uzasadnia przeniesienia skarżącej, bowiem została ona zakończona [...] marca 2007 r., a w dalszym postępowaniu organ nie wskazał żadnych nowych okoliczności świadczących o jej podjęciu, czy też kontynuowaniu. Stwierdziła, że decyzję doręczono jej w dacie [...] września 2007 r., zaś przeniesienie nastąpiło z dniem [...] września 2007 r., a w treści decyzji podano, że przeniesienie zostaje ustalone po jej doręczeniu stronie. Wnosząca skargę, powołując się na art. 33 pkt 1 ustawy o PSP wskazała, że w decyzji o przeniesieniu winno znaleźć się także określenie stanowiska, które ma zajmować funkcjonariusz w nowym miejscu pełnienia służby. Stwierdza, że w trybie art. 37c powołanej ustawy o PSP można przenieść, przy braku przesłanek do przeniesienia na niższe stanowisko, jedynie na stanowisko równorzędne lub wyższe. Brak zatem wskazania w decyzji o przeniesieniu stanowiska skarżącej, uniemożliwia kontrolę prawidłowości tej decyzji. Jej zdaniem zastosowana podstawa rozstrzygnięcia tj. art. 37 c ust. 3 tej ustawy nie jest samodzielną i wystarczającą podstawą do przeniesienia funkcjonariusza, które musi wynikać z konkretnych okoliczności faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że zarzut naruszenia art. 61 § 4 kpa nie jest uzasadniony, gdyż Komendant Wojewódzki PSP w G. w dniu [...] kwietnia 2007 r. osobiście poinformował skarżącą o zamiarze jej przeniesienia, a więc miała możliwość wypowiedzieć się w tej sprawie. Nie naruszono art. 10 § 1 kpa, gdyż organ nie utrudniał stronie korzystania z prawa do udziału w każdym stadium postępowania. Wyjaśniono, że organ nie ma obowiązku wzywania strony do zapoznania się z aktami sprawy. Zwrócono uwagę, że kwestia reorganizacji Komendy Wojewódzkiej PSP w G. w prowadzonym postępowaniu miała znaczenie pomocnicze i nie była związana z likwidacją zajmowanego stanowiska. Regulamin organizacyjny Komendy Wojewódzkiej PSP ustalony decyzją Komendanta tej jednostki organizacyjnej PSP z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zatwierdzony zarządzeniem Komendanta Głównego PSP z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] przewiduje zmniejszenie ilości etatów strażackich z liczby 82 do liczby 68. Z tego faktu wynikała konieczność przeniesienia części strażaków, w tym skarżącej, do innych jednostek organizacyjnych. Potrzeba wzmocnienia kadrowego Komendy Powiatowej w K. wynikała z pisma – raportu Komendanta tej jednostki z dnia [...] kwietnia 2007 r. W ocenie organu, nie naruszony został przepis art. 32 ustawy o związkach zawodowych, przewidujący obowiązek zwrócenia się o wyrażenie zgody na zmianę warunków zatrudnienia skarżącej do zakładowej organizacji zakładowej. Wykazano bowiem, że wystąpienie do struktury wojewódzkiej tj. Przewodniczącego Zarządu terenowego [...] wynikało z faktu, że zakładowa organizacja związkowa ma mniej niż 10 członków i nie ma przewodniczącego, a ponadto z faktu, że skarżąca jest osobą pełniącą funkcję [...] zakładowej organizacji związkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych tj. art. 7 i 77 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą decyzji o przeniesieniu skarżącej do służby w innej jednostce organizacyjnej PSP był przepis art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten stanowi, że strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, w razie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości będącej siedzibą jednostki organizacyjnej, w której ma pełnić służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Organ ma zatem prawo w granicach uznania administracyjnego zakreślonego tym przepisem do przeniesienia funkcjonariusza. Zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej zarówno wobec siedziby jednostki organizacyjnej PSP, w której dotychczas pełniła służbę jak i siedziby jednostki, do której została przeniesiona. Organ przenosząc w takiej sytuacji funkcjonariusza na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy o PSP winien jednoznacznie określić jaki interes służby był powodem takiego rozstrzygnięcia oraz wykazać, że jego realizacja uniemożliwia uwzględnienie ważnego interesu funkcjonariusza, który nie wyraził dobrowolnie zgody na jego przeniesienie. Organ, powołując się w wydanej decyzji na fakt reorganizacji jednostki organizacyjnej, w której skarżąca dotychczas pełniła służbę, w szczególności na konieczność zmniejszenia ilości etatów strażackich w związku ze zmianami struktury i stanu etatowego formacji polegającymi na zastąpieniu części funkcjonariuszy pracownikami cywilnymi, wynikającymi z założeń ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007 – 2009" i związanej z tym konieczności przeniesień funkcjonariuszy, nie nawiązał jednak w sposób indywidualny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu, nie wyjaśnia dokonanego przez organ wyboru skarżącej do przeniesienia do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, fakt, iż nowy Regulamin organizacyjny Komendy Wojewódzkiej PSP w G. przewiduje zmniejszenie etatów w tej jednostce z 82 do liczby 68. Równocześnie należy stwierdzić, że przeniesienie skarżącej nie znajduje także usprawiedliwienia w piśmie Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zarówno bowiem z treści tegoż raportu jak też z wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie wynika, że to właśnie skarżąca jest odpowiednim kandydatem na miejsce przenoszonego z tej jednostki do Komendy Powiatowej PSP w K. funkcjonariusza – [...] W.S. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca posiada inny stopień i należy do innego korpusu PSP niż przenoszony z tej jednostki funkcjonariusz, a zatem nie zostało wyjaśnione, czy jest ona funkcjonariuszem przygotowanym do realizacji zadań wykonywanych przez dotychczasowego kwatermistrza. Jednocześnie, wobec twierdzeń skarżącej i powoływanych przez nią w skardze dowodów, nie zostało wykazane, że organ zwracając się do Przewodniczącego Zarządu [...] Wojewódzkiej Organizacji Związkowej [...] o wyrażenie zgody na przeniesienie skarżącej prawidłowo zrealizował obowiązek z przepisu art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Reasumując, należy uznać, że ogólnikowa argumentacja wydanych w sprawie decyzji wyłącza możliwość skontrolowania przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji uznaniowej. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.