II GSK 941/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie Andrzej Kuba NSA Edward Kierejczyk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1431/07 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od W. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1431/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. M. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] i z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., o nr [...] i z dnia [...] stycznia 2007 r., o nr [...]. Stwierdził też, że decyzje powyższe nie podlegają wykonaniu. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów obu instancji, które stwierdziły, że w dniu [...] listopada 2006 r. dokonano kontroli drogowej nr [...] samochodu ciężarowego marki J. nr rej. [...], którego kierowcą był A. W. Stwierdzono uchybienia i na przedsiębiorcę W. M. nałożono powyższą decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. (utrzymaną w mocy powyższą decyzją II instancji z dnia [...] czerwca 2007 r.) łączną karę pieniężną w wysokości 12.500 zł, na którą składały się cztery kary jednostkowe: za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w kwocie 8.000 zł, z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie skierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne 500 zł, naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty 500 zł oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w tachograf 3.000 zł. W związku z tym, że W. M. w skardze do Sądu I instancji podniosła zarzut wydania dwóch decyzji w różnych terminach (w dniu [...] grudnia 2006 r. oraz 12 stycznia 2007 r.) na podstawie jednej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2006 r., którymi nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 19.700 zł (7.200 zł oraz 12.500 zł), przeprowadzono dodatkowe ustalenia. Ustalono na podstawie Repertorium "SA" prowadzonego w VI Wydziale Orzeczniczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że postanowieniem z dnia 16 stycznia 2008 r., (o sygnaturze VI SA/Wa 1430/07), które uprawomocniło się 23 lutego 2008 r., Sąd odrzucił skargę W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., o nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 7.200 zł z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. Na wezwanie Sądu I instancji z dnia 5 czerwca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nadesłał oryginał powyższej decyzji z [...] czerwca 2007 r., organu także I instancji z [...] stycznia 2007 r. i kopię protokołu kontroli z [...] listopada 2006 r. o nr [...]. Sąd I instancji porównując zapisy w protokole kontroli o nr [...] i o nr [...] przyjął, że zostały sporządzone na potrzeby jednej kontroli drogowej przez tego samego inspektora a suma nałożonej kary pieniężnej wynosi 19.700 zł, przy czym kara w wysokości 12.500 zł została nałożona za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym zaś drugą decyzją wymierzono karę 7.200 zł za naruszenie obowiązków ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. Nr 108, poz. 908 z 2005 r.). Sąd I instancji przyjął, że skoro suma kar nałożonych podczas jednej kontroli drogowej przekraczała 15.000 zł to organ rażąco naruszył art. 92 ust 2 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2088 ze zm.), co uzasadniało stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W związku z tym, że wydane decyzje naruszyły prawno w stopniu istotnym, dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 92 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Naruszenie zaś przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi o art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że istotnie obie decyzje zostały wydane w oparciu o ten sam fakt zatrzymania pojazdu samochodowego. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 92 ust 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym polegającej na przyjęciu, iż przepis ten odnosi się do naruszeń stwierdzonych w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Błędnie przez to stwierdził, że naruszono dyspozycję tego przepisu poprzez przekroczenie przy nałożeniu kary pieniężnej 15.000 zł. W ocenie skarżącego, ograniczenie to odnosi się jedynie do kar wymierzanych z tej ustawy, ale nie do stwierdzonych przy tym również naruszeń w ustawie z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 z 2004 r., ze zm.). Wysokość kary z ustawy o drogach publicznych ustala się w oparciu o inne kryteria, określone w art. 13 ust 1. Użyte w art. 92 ust 1 ustawy o transporcie drogowym pojęcie "ustawę" oznacza tylko i wyłącznie ustawę o transporcie drogowym. Przepis ten nie wymienia ustawy o drogach publicznych. O ile podczas kontroli stwierdzono uchybienia z dwóch odrębnych aktów prawnych, nie podlegają one dalszej kumulacji i nie można ograniczać organu w nakładaniu kar pieniężnych na podstawie innych aktów normatywnych. Odmienna interpretacja prowadzi też do naruszenia zasady równości wobec prawa i narusza art. 32 ust 1 Konstytucji RP, gdyż przy stwierdzonych tych samych uchybieniach nastąpiłoby zróżnicowane w karaniu. Przedmiotowe decyzje nie zostały wydane w granicach sprawy, której dotyczy skarga, ponieważ ingerują w inną sprawę administracyjną dotyczącą innych naruszeń. Sąd I instancji wysunął zbyt pochopne i daleko idące wnioski, które w sposób ewidentny naruszają prawo. Pojazd został zatrzymany do kontroli na drodze wojewódzkiej na [...], a ważenia pojazdu dokonano w punkcie na drodze krajowej nr [...] w P. i sporządzono odrębne protokoły kontroli przy ustaleniu naruszeń z różnych przepisów prawa. Z tego też powodu w protokołach podano różne godziny, gdyż wykonywane czynności kontrolne dotyczą różnego czasu. Protokoły rzetelnie dokumentują przebieg dokonanych czynności, co dla skarżącego jest oczywiste. W ocenie skarżącego podniesione zarzuty są w pełni uzasadnione. W. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podała, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wynikające z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej – z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania − oznacza, że Sąd ten nie może wyjść poza jej zakres i sformułowane zarzuty. W świetle powyższego wskazać należy, że zgodnie z powołanym w zarzutach skargi kasacyjnej art. 92 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), w odniesieniu do kontroli drogowej, suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię stwierdza, że jego zdaniem Sąd I instancji wadliwie przyjął, że w myśl tego przepisu ograniczenie to odnosi się także do naruszeń określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Oznacza to, że organ administracji w toku postępowania obowiązany jest nałożyć także karę o ile stwierdził naruszenia w oparciu o inne przepisy. Istota tego zarzutu (co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) sprowadza się do wykazania, że w przypadku gdy podczas jednej kontroli drogowej zostaną ustalone naruszenia określone w załącznikach do tych ustaw, to organ prowadzący postępowanie wydaje decyzje i oddzielnie oblicza sumę kar pieniężnych na podstawie art. 92 cyt. wyżej ustawy o transporcie drogowym (w tym przypadku stosuje się ograniczenie co do sumy kar: 15.000 zł lub 30.000 zł) oraz oddzielnie sumę kar pieniężnych na podstawie cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Suma kar pieniężnych nakładanych na podstawie tych dwóch odrębnych aktów prawnych nie podlega dalszej kumulacji. W związku z tak sformułowanym zarzutem stwierdzić należy, że przepis art. 92 ust 1 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym daje organowi prowadzącemu postępowanie uprawnienie do nakładania w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej. Jednakże, co należy podkreślić, jedynie na podstawie przepisów wyszczególnionych w art. 92 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, a których sankcja została wskazana w załączniku do tej ustawy. Wśród regulacji wymienionych w tym przepisie nie ma zaś przepisów o drogach publicznych. Także załącznik do ustawy o transporcie drogowym nie określa sankcji za naruszenia parametrów wymienionych w ustawie o drogach publicznych. Odmiennie zaś przedstawia się sytuacja, gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia wyszczególnione w załączniku do ustawy o transporcie drogowym oraz w załączniku do ustawy o drogach publicznych. Oczywiście dyspozycja art. 92 ust 2 ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie, ale jedynie do naruszeń wskazanych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzenie zaś naruszeń w oparciu przepisy ustawy o drogach publicznych obliguje organ do nałożenia także w drodze decyzji kary pieniężnej określonej w art. 13g ust 1 ustawy o drogach publicznych. Wysokość tejże kary ustala się w oparciu o inne zasady, które zostały określone w art. 13g ust 1a ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że karę, o której mowa w ustępie 1, ustala się za przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu. W przypadku przekroczenia dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru karę ustala się jako sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia. Jeżeli przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi występują na kilku osiach pojedynczych lub osiach wielokrotnych pojazdu, karę ustala się jako sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają również żadnego ograniczenia, co do wysokości kary. Oznacza to, że jedynie wielkości dokonanych przekroczeń parametrów wyznaczają granice kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Powyższe oznacza, że przepis art. 92 ust 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie jedynie do tejże ustawy i nie ogranicza organu w nakładaniu kar pieniężnych na podstawie innych aktów normatywnych. Nie ma przy tym znaczenia, że kary pieniężne nakładane są podczas jednej kontroli. Trafnie też podniesiono w skardze kasacyjnej, że odmienna interpretacja doprowadziłaby do wniosków nie do przyjęcia z perspektywy zasady równości wobec prawa (art. 32 ust 1 Konstytucji RP), a więc wobec osób, co do których stwierdzono jedynie przekroczenia określone w ustawie o drogach publicznych oraz wobec tych, które dopuściły się zarówno naruszenia ustawy o drogach publicznych, jak i ustawy o transporcie drogowym. Mimo bowiem stwierdzenia w tym drugim przypadku zdecydowanie większej liczby różnego rodzaju naruszeń, suma kar pieniężnych nie mogłaby przekraczać 15.000 zł. W przypadku zaś badania jedynie naruszeń ustawy o drogach publicznych, suma ta nie miałaby żadnego ograniczenia. W tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę. Brak było podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia art. 92 ust 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym i stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni tego przepisu okazał się słuszny. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jako mających także związek z powyższą wykładnią prawa materialnego, należało ocenić naruszenie art. 135 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest tym, że Sąd I instancji poprzez powyższą interpretację prawa materialnego wkroczył też do innych aktów. Należało wobec tego ocenić – czy przedmiotowe decyzje zostały wydane w granicach danej sprawy. Trafnie skarga kasacyjna podniosła, że stwierdzenie także nieważności decyzji z [...] czerwca 2007 r. i jej poprzedzającej wykroczyło poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, gdyż ingeruje w inną sprawę administracyjną. Dotyczy innego rodzaju naruszeń niż te, które były przedmiotem zaskarżenia do Sądu, a zostały określone w decyzji zaskarżonej, tj. z [...] czerwca 2007 r. Granice sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym, wyznaczają bowiem: tożsamość podmiotu, przedmiotu stosunku materialnoprawnego oraz podstawy prawnej i faktycznej (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Oznacza to, że nie było podstaw do badania tej decyzji i stwierdzenia jej nieważności. Powyższe wskazuje, że nie było podstaw do przyjęcia kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, co przyjął Sąd I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokonać ponownej oceny w zakresie wyżej wskazanym z uwzględnieniem oczywiście przepisów prawa materialnego i procesowego – czy istotnie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, czy też nie. Mając powyższe na uwadze – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1, 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).