I SA/Wa 1011/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej Z. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania Z. L. i D. S., decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] o odmowie przyznania na rzecz Z. L. i D. S. odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] (d. [...]) oznaczonej jako [...] nr [...] dawny nr [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Z. L. i D. S. następców prawnych M. L., poprzedniego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (d. [...]) oznaczonej jako [...] nr [...] dawny nr [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanki kwalifikującej ją do przyznania odszkodowania, wynikającej z art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ponieważ przedmiotowa nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne, nie była prowadzona przez następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości i po ich stronie nie nastąpiła utrata posiadania tego gospodarstwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Od powyższej decyzji Z. L. i D. S. wniosły odwołanie do Wojewody Mazowieckiego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiąca gospodarstwo rolne, została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Stosownie do art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oznacza to, iż dla przyznania odszkodowania konieczne jest aby grunt stanowił gospodarstwo rolne, które prowadzili poprzedni właściciele lub ich następcy prawni oraz faktyczne władanie przez te osoby takim gospodarstwem co najmniej do dnia 5 kwietnia 1958 r. Odnosząc się do przesłanki prowadzenia gospodarstwa rolnego organ zauważył, że dotyczy ona zarówno właścicieli jak i ich następców prawnych. W związku z powyższym organ orzekający o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania ustala w postępowaniu administracyjnym, czy poprzedni właściciele lub ich następcy prawni po dniu 5 kwietnia 1958 r. władali nieruchomością w sensie faktycznym, bowiem faktyczne władanie jest ściśle związane z prowadzeniem gospodarstwa. Ustalenie braku władania, niezależnie od przyczyn jego utraty, jest wystarczające do nieuwzględnienia roszczenia o odszkodowanie (por. D. Kozłowska i E. Mzyk. Grunty Warszawskie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ZCO Warszawa - Zielona Góra 1997 r. s. 57; G. Bieniek i inni, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 615). Przy czym przesłanki powyższe powinny być spełnione przez osoby, na rzecz których ma nastąpić ewentualna wypłata odszkodowania. Organ wskazał, że skarżący, którzy są następcami prawnymi poprzedniej właścicielki przedmiotowej nieruchomości – M. L., zmarłej w 1950 r. nie udowodnili, iż faktycznie władali przedmiotowym gospodarstwem. Przez faktyczne władanie gospodarstwem rozumieć należy efektywne korzystanie z całej nieruchomości. W związku z tym, organ orzekający o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania ustalał w postępowaniu administracyjnym, czy następcy prawni poprzedniej właścicielki po dniu 5 kwietnia 1958 r. władali nieruchomością w sensie faktycznym. Zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...] nieruchomość przekazana została Komitetowi [...] na cele inwestycyjne. Zebrane w sprawie dowody wskazują, że omawianą nieruchomość, do czasu wejścia na teren Komitetu [...] uprawiała ogrodniczo siostra M. L. – W. S. (oświadczenie z dnia [...] czerwca 1967 r.). Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że Prezydent miasta W. miał podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. Z. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym przyjęciu, iż dla otrzymania odszkodowania na podstawie tego przepisu niezbędne jest, aby następcy prawni byłej właścicielki prowadzili osobiście gospodarstwo rolne, podczas gdy brzmienie przepisu nie uprawnia do takiego wniosku. Gospodarstwo rolne mogli oni bowiem prowadzić powierzając prowadzenie go innej osobie. Przy czym pozbawienie faktycznego władania nieruchomością było możliwe wyłącznie wskutek utraty posiadania gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy następcy prawni M. L. faktycznie władali gospodarstwem rolnym po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda Mazowiecki wyprowadził wniosek, iż następcy prawni M. L. nie udowodnili, iż faktycznie władali gospodarstwem rolnym, bowiem przez faktyczne władanie należy rozumieć efektywne korzystanie z całej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji faktycznego władania w związku z tym jest oczywiste, iż pojęcie te należało definiować na gruncie przepisów kodeksu cywilnego. Nie ulega wątpliwości, iż faktyczne władanie należy wiązać z posiadaniem rzeczy, co wynika z art. 336 KC. Mając w świadomości ten przepis należało ustalić jaki stosunek prawny łączył następców prawnych M. L. z ich ciotką W. S., która uprawiała tą działkę. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że W. S., w swym oświadczeniu, określa swój stosunek do władania nieruchomością: "uprawiałam gospodarstwo ogrodnicze", zaś W. L. twierdzi, iż: "ciotka dzierżawiła tę nieruchomość i prowadziła tam gospodarstwo rolne". Z tych dowodów nie wynika, iż użytkowała ona gospodarstwo, gdyż brak jest w aktach sprawy umowy w formie aktu notarialnego (art. 113 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe z 1946 r.), nie była ona również dzierżawcą, bowiem istotą umowy dzierżawy jest używanie i pobieranie pożytków w zamian za umówiony czynsz. Z dowodów nie wynika, aby W. S. płaciła czynsz w pieniądzu lub naturze. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, iż W. S. była dzierżycielem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 338 KC (art. 297 dekretu Prawo rzeczowe z 1946 r.). Dzierżycielka władała zatem nieruchomością dla spadkobierców M. L. Należy zaznaczyć, że to M. L. prowadziła na tej nieruchomości gospodarstwo rolne, które następnie powierzyła do prowadzenia siostrze W. S. W tej sytuacji nasuwa się pytanie, kogo organ administracji państwowej pozbawił faktycznego władztwa nad nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., W. S., czy też następców prawnych M. L. Nie ulega wątpliwości, iż władztwa pozbawiono jego posiadaczy W. L. i D. W. S., którzy nie utracili posiadania w wyniku oddania gospodarstwa dzierżycielce. Skarżąca podkreśliła, że niemalże wszystkie te argumenty zostały przedstawione Wojewodzie Mazowieckiemu w odwołaniu z dnia 24 sierpnia 2006 r., a Wojewoda do nich się nie ustosunkował, ograniczając się do przytoczenia definicji faktycznego władztwa, która nie znajduje uzasadnienia w prawie cywilnym. Tym samym Wojewoda Mazowiecki naruszył też postanowienia art. 7, 8, 11 oraz 77 § 1 KPA. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostały wydane bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z powyższego przepisu wynika, że podstawową przesłanką warunkującą przyznanie uprawnionemu odszkodowania w trybie art. 215 ust. 1 tej ustawy jest wyjaśnienie, czy w okresie od dnia 21 listopada 1945 r. do dnia pozbawienia przeddekretowych właścicieli lub ich następców prawnych faktycznego władania gospodarstwem (po dniu 5 kwietnia 1958 r.) na gruncie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieprzerwanie istniało gospodarstwo rolne (np. ogrodnicze, warzywnicze, sadownicze). W pierwszej kolejności wymaga więc wyjaśnienia pojęcie "gospodarstwa rolnego", użytego w tym przepisie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie definiują tego pojęcia. Na potrzeby niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 553 KC). Definicja ta ma charakter ogólny, dotyczy aktów prawnych systemowo bardzo zbliżonych, jeżeli chodzi o przedmiot regulacji (mienie, nieruchomości) i była znana ustawodawcy konstruującemu przepis art. 215 ust. 1 ustawy. Na uwagę zasługuje fakt, że podstawowym elementem tej definicji jest pojęcie gruntu rolnego – nieruchomości położonej na gruncie przeznaczonym w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej (art. 461 KC w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – Dz. U. Nr z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze. zm.). Ustalenie, czy nieruchomość oznaczona jako [...] nr [...] dawny nr [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2 stanowiła grunt rolny ma zatem dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie. Nie można bowiem mówić, o gospodarstwie rolnym, jeżeli grunt tej nieruchomości (podstawowy i konieczny składnik zorganizowanej całości jaką jest gospodarstwo rolne) miał inne przeznaczenie, niż rolne, a był tylko wykorzystywany rolniczo (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 132/06, LEX nr 291425). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały wyjaśnione i rozważone, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). Z aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1936 r. Rep [...] wynika bowiem, że M. L. nabyła grunt o pow. [...] zł, wydzielony pod teren kolejowy. Z kolei z elaboratu szacunkowego sporządzonego w maju 1964 r. wynika, że oszacowanie obejmowało wycenę działki budowlanej. W uzasadnieniu decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1964 r. wskazano zaś, że przedmiotowa nieruchomość w planach przedwojennych przeznaczona była pod zabudowę niską. Tymczasem we wniosku Z. L. i D. S. z dnia 10 lutego 2005 r. o odszkodowanie następczynie prawne M. L. oświadczyły, iż nieruchomość miała charakter rolny. O tym, że przedmiotowa nieruchomość była terenem rolniczym zeznali również świadkowie w oświadczeniach z dnia: 18 maja 2005 r., 15 marca 2006 r. i 16 marca 2006 r. Przedstawiony wyżej stan faktyczny świadczy więc o tym, że w sprawie istnieją rozbieżności, co do charakteru gruntu oznaczonego jako [...] nr [...] dawny nr [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2, a istniejąca dokumentacja nie potwierdza stanowiska skarżącej i świadków, o rolnym przeznaczeniu gruntu. Występujące w tym zakresie wątpliwości wymagają zatem dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji publicznej, w oparciu zapisy i mapy planów zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązujących w okresie od dnia 21 listopada 1945 r. (wejścia w życie dekretu) do dnia 20 lutego 1964 r. (daty pozbawienia faktycznego władania gruntem - pismo Komitetu [...] z dnia 3 czerwca 1964 r., nr [...]). Zdaniem Sądu, dopiero wyjaśnienie tej zasadniczej dla sprawy kwestii (okoliczności dotyczące objęcia spornego gruntu działaniem dekretu i daty utraty faktycznego władania gruntem po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie budzą wątpliwości) pozwoli na poczynienie dalszych ustaleń i ocenę przesłanek prowadzenia gospodarstwa rolnego przez dawnych właścicieli lub ich następców prawnych i utraty przez nich faktycznego władania gospodarstwem. Przy czym Sąd zwraca uwagę, że w sprawie istnieją wątpliwości co do kwestii stosunku prawnego łączącego W. S. z M. L., skoro organ oparł swe ustalenia w tym zakresie w zasadzie na oświadczeniu W. S, z dnia 30 czerwca 1967 r., a pominął przeprowadzenie dowodów z dokumentacji wieczystoksięgowej, ewidencji gruntów, podatkowej lub prowadzonej dla celów ubezpieczenia rolniczego, z zeznań świadków (W. S. (jeżeli osoba ta żyje) bądź jej spadkobierców - na okoliczność istnienia umowy dzierżawy gruntu. Wypada tylko zasygnalizować, że we wniosku o odszkodowanie z dnia 10 lutego 2005 r. skarżąca oświadczyła, że M. L. przekazała gospodarstwo rolne siostrze na podstawie umowy dzierżawy. Po otrzymaniu zaś negatywnej decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania Z. L. dowodziła, że W. S. była jedynie dzierżycielem przedmiotowego gruntu (odwołanie i skarga). Uzupełniająco należy również wskazać, że w administracyjnym toku instancji organy nie uwzględniły faktu śmierci strony postępowania D. S., zmarłej w dniu 20 lipca 2006 r., co oznacza, że w sprawie mogło dojść do naruszenia art. 10 § 1 KPA, wobec niezapewnienia jej spadkobiercom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).