II SA/Ol 92/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi G. Ł. "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, udzielono zezwolenia na umieszczenie reklam o treści "[...]", w okresie od 1 lipca 2007r. do 30 czerwca 2008r, zlokalizowanych w pasach drogowych ulic "[...]" w Olsztynie. Natomiast decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta została nałożona na G. L., prowadzącego przedsiębiorstwo A, kara pieniężna w wysokości 4.266,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy "[...]" na terenie miasta "[...]" o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi przez umieszczenie reklamy o zwiększonej powierzchni w okresie od 1 lipca 2007r. do 17 września 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na kontrolę pasa drogowego przy ulicy "[...]", przeprowadzoną w dniu 3 lipca 2007r., w wyniku której stwierdzono obecność reklamy wolnostojącej, zbudowanej z dwóch tablic reklamowych o identycznych wymiarach i powierzchni większej niż określa to decyzja zezwalająca. Zgodnie zaś z decyzją zezwalającą przedmiotowa reklama powinna składać się z jednej tablicy reklamowej zamocowanej na dwóch słupkach wsporczych o wysokości 2,20m. Natomiast reklama, której obecność stwierdzono w terenie zbudowana była z dwóch tablic reklamowych o identycznych wymiarach zamocowanych na dwóch słupkach wsporczych o wysokości 2,20m. Organ wskazał, że dnia 13 sierpnia 2007r. wpłynęło do niego pismo z dnia 29 lipca 2007r, w którym strona poinformowała, że rewers przedmiotowej reklamy w postaci tablicy wyklejonej folią szarą RAL 7042 został zdemontowany w dniu 28 lipca 2007r. Jednak w dniach 17, 21, 28 sierpnia 2007r. oraz 3 i 12 września 2007 r. podczas kontroli pasa drogowego ulicy "[...]", stwierdzono, że przedmiotowa reklama nadal znajduje się w terenie bez zmian wymiarów. Taki stan potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu 14 września 2007r. Dopiero podczas ponownej kontroli pasa drogowego w dniu 19 września 2007r. stwierdzono, że wymiary reklamy jak i jej powierzchnia uległy zmianie poprzez zdemontowanie jednej tablicy reklamowej, tak że powierzchnia reklamy zaczęła spełniać wymogi ustalone w decyzji zezwalającej na jej umieszczenie. Organ l instancji powołując się na przepis art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, póz. 115) Sygn. akt II SA/Ol 92/08 ustalając powierzchnię reklamy wziął pod uwagę wszystkie jej elementy, zarówno powierzchnię nośników informacji wizualnej czyli tablic reklamowych, jak i powierzchnię elementów konstrukcyjnych czyli słupków wsporczych. Tak więc przy wyliczaniu kary pieniężnej uwzględniono powierzchnię całkowitą reklam biorąc pod uwagę wszystkie jej elementy. Należną karę ustalono jako 10-krotną opłatę obliczoną według zasad określonych w art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz w punkcie 3 załącznika do uchwały Nr XXXV/442/04 Rady Miasta Olsztyn z dnia 27 października 2004 r. określającego wysokość dziennych stawek opłat za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego w celu umieszczenia reklam w pasie drogowym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. L., zarzucając naruszenie art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że reklamą jest rewers tablicy reklamowej oraz art. 40 ust. 12 ww. ustawy przez przyjęcie, że skarżący zajął pas drogowy ulicy "[...]" w "[...]" powierzchnią większą niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Zarzucił również przyjęcie przez organ l instancji orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako aktów prawnych na podstawie, których zarządca drogi wymierza opłaty za zajęcie pasa drogowego, a także pogwałcenie art. 8 i art. 9 kpa. Podniósł, iż w decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni określono, że reklamy umieszczone prostopadle do osi drogi muszą być zabudowane obustronnie, dlatego też umieścił na konstrukcji wsporczej dwie tablice, z czego tylko jedna była zabudowana treściami reklamowymi. Ponadto wskazał, że rewers tablicy reklamowej nie mieści się w definicji reklamy zaczerpniętej z ustawy o drogach publicznych. Nie jest on także elementem konstrukcyjnym tablicy reklamowej. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż z przeprowadzonych oględzin oraz protokołów kontroli wynika, że w okresie od 1 lipca 2007r. do 17 września 2007r. G. L. zajmował pas drogowy ulicy "[...]" o powierzchni 13,408 m2, tymczasem posiadał zezwolenie na zajmowanie 7,408 m2. W takiej sytuacji organ l instancji był uprawniony do wymierzenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego o powierzchni większej niż w zezwoleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wysokość kary nałożonej na skarżącego została ustalona prawidłowo i stanowi ona dziesięciokrotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 12 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ponadto organ opierając się na art. 4 pkt 23 wskazanej ustawy uznał, że Sygn. akt II SA/Ol 92/08 obliczając powierzchnię reklamy należy uwzględnić powierzchnię nośnika reklamowego oraz powierzchnię elementów konstrukcyjnych i zamocowań. Dlatego też prawidłowo postąpił organ l instancji biorąc do obliczeń powierzchni reklamy dwie tablice oraz powierzchnię zamocowań i elementów konstrukcyjnych. Skargę na powyższą decyzję złożył G. L., zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że skarżący zajął pas drogowy ul. "[...]" w "[...]" powierzchnią większą niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, co skutkowało nałożeniem na niego kary pieniężnej, - rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że reklamą jest rewers tablicy reklamowej oklejony folią szarą RAL 7042, umieszczony na konstrukcji wsporczej zgodnie z pkt 6 decyzji wydanej przez zarządcę drogi, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowa reklama została posadowiona w lipcu 2003r., a w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi wskazał, iż reklamy umieszczone prostopadle do osi drogi muszą być obustronne. Natomiast elementy konstrukcyjne reklam powinny być zakryte w celu podniesienia estetyki. Mając to na względzie skarżący zbudował konstrukcję z dwoma tablicami, z których tylko jedna była wypełniona treściami reklamowymi. Na jdrugiej z płyt znajdował się tylko numer telefonu przedsiębiorcy na wypadek sytuacji nadzwyczajnych związanych z postawioną konstrukcją reklamową. Płyta ta zatem nie miała charakteru reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżący stwierdził ponadto, iż nie miał podstaw, aby we wniosku o prolongatę decyzji na kolejny rok uwzględnić rewers tablicy reklamowej oklejony folią szarą RAL 7042. Rewers ten od jego umieszczenia w 2003r. na konstrukcji wsporczej tablicy reklamowej nie był wykazywany we wnioskach o kontynuację zajęcia pasa drogowego i nie podlegał opłacie. Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, że rewers tablicy reklamowej oklejony folią szarą jest reklamą i dlatego podlega wliczeniu do powierzchni reklamy podlegającej opłacie. Zdaniem skarżącego organ nie poinformował go o zmianie sposobu naliczania opłat za tablice reklamowe. Nie wezwał też przy złożeniu stosownego wniosku, do usunięcia jego braków formalnych. Nie zawiadomił również, że opłata będzie pobierana za rewers tablicy reklamowej, pomimo że nie zawiera on treści reklamowych. Poza tym skarżący stwierdził, że zwrócił się do zarządcy z pytaniem czy Sygn. akt II SA/Ol 92/08 może zdemontować rewers tablicy i czy będzie to jednoznaczne z odstąpieniem od opłaty za niego, na co uzyskał pozytywną odpowiedź. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", podkreślając, że przedmiotowa konstrukcja reklamowa składała się z dwóch tablic. Organ odnosząc się do zarzutu jakoby nie wzywał do skorygowania błędnie sporządzonego wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam, stwierdził, że organ l instancji nie miał obowiązku takiego wezwania, ponieważ w niniejszej sprawie nie występowały żadne braki formalne. Za podanie prawidłowych danych, które mają odzwierciedlać gabaryty posadowionej reklamy, odpowiada wnioskodawca, a nie organ. Nie jest bowiem rolą organu kontrola, czy dane podane we wniosku odpowiadają rzeczywistym wymiarom tablicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r., nr 19, póz. 115, tekst jednolity), zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ponadto przepis ten określa stawki opłat za umieszczenie reklamy i kary za takie Sygn. akt II SA/Ol 92/08 zachowanie w przypadku zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 18 czerwca 2007r. złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam od dnia 1 lipca 2007r. do dnia 30 czerwca 2008r. Co do tablicy, która miała być posadowiona przy ulicy "[...]", wnioskodawca wskazał w rubryce ilość reklam - jedną reklamę, podobnie w rubryce ilość tablic podał jedną tablicę. Jako całkowitą powierzchnię reklamy wskazał 7, 408m2 . Podobnie z projektu konstrukcyjnego tablicy reklamowej, będącej częścią załącznika nr 1, stanowiącego integralny element decyzji z dnia "[...]", jak i z samej sentencji decyzji wynika, że konstrukcja tablicy reklamowej miała się składać z jednego panelu czyli tablicy. Tymczasem z protokołów kontroli, a także z protokołu oględzin wynika, że konstrukcja reklamowa składała się z dwóch tablic, czyli dwóch nośników informacji wizualnej. Należy wskazać, że reklamą w myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Nie ulega więc wątpliwości, że "dodatkowa" tablica, zamontowana przez skarżącego mieści się w zakresie tej definicji, zwłaszcza, że widniał na niej numer telefonu skarżącego. Rację ma zatem organ odwoławczy, który stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występowała konstrukcja reklamowa składająca się z dwóch tablic, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W związku tym, w myśl powołanego wyżej przepisu, organy prawidłowo obliczyły powierzchnię reklamy, słusznie uwzględniając powierzchnię nośnika reklamowego, a więc dwóch tablic oraz powierzchnię elementów konstrukcyjnych i zamocowań. Z akt sprawy wynika bowiem bezsprzecznie, że skarżący zajmował pas drogowy ulicy A o powierzchni 13, 408 m2. w okresie od dnia 1 lipca 2007r. czyli od daty obowiązywania zezwolenia do dnia 17 września 2007r., a więc do dnia ostatniego protokołu kontroli potwierdzającego istnienie dwóch tablic reklamowych. Tymczasem w okresie tym G. L. posiadał zezwolenie na umieszczenie jednego panelu reklamowego o łącznej powierzchni wraz z całą konstrukcją - 7, 408 m2. Poza sporem pozostaje, że za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Sygn. akt II SA/Ol 92/08 W świetle art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych skarżący nie dotrzymał warunków określonych w zezwoleniu - zajmował pas drogowy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi i zgodnie z tym przepisem został ukarany karą pieniężną obliczoną prawidłowo w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 powołanej ustawy oraz na podstawie pkt 3 załącznika uchwały Nr XXXV/442/04 Rady Miasta Olsztyn z dnia 27 października 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta Olsztyn. Skarżący powołał się na decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni z dnia "[....]", a konkretnie na pkt 6 tej decyzji, który mówił, że reklamy umieszczone prostopadle do osi drogi muszą być obustronne. Tymczasem skarżący otrzymał stosowne zezwolenie na umieszczenie przedmiotowej reklamy na podstawie innej decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu, Dróg, Mostów i Zieleni z dnia "[...]", w której takiego zapisu nie było. W pkt 6 tej decyzji zapisano tylko, że w przypadku konstrukcji z powierzchnią reklamową umieszczoną z jednej strony tablicy - rewers tej tablicy musi być wykonany estetycznie w kolorze szarym, czego nie należało interpretować jako pozwolenia na montaż dwóch tablic, w tym jednej o kolorze szarym. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004r., nr 140, póz. 1481) we wniosku strony ubiegającej się o wydanie pozwolenia na umieszczenie konstrukcji reklamowej, powinny być zawarte takie elementy, jak wskazanie lokalizacji i powierzchni zajmowanego pasa drogowego, a także powierzchni reklam. Odpowiedzialność za wskazanie rzeczywistej powierzchni reklam, które mają być zamieszczone w pasie drogowym, spoczywa więc na wnioskodawcy, który dzięki temu może określić gabaryty reklamy odpowiadające jego potrzebom ekonomicznym. Rolą organu na tym etapie jest tylko sprawdzenie formalnej strony takiego wniosku. Skoro z wniosku skarżącego wynikał zamiar umieszczenia jednej tablicy reklamowej, to zgodnie z tym organ wydał decyzję zezwalającą na umieszczenie jednej tablicy reklamowej. Natomiast pismo z dnia 11 kwietnia 2005r, na które powołał się skarżący, odnosiło się do pisma z dnia 24 marca 2005r. dotyczącego przedłużenia obowiązywania decyzji z dnia "[...]", na okres od dnia 1 lipca 2005r. do dnia 30 czerwca 2006r, dotyczącej umieszczenia reklamy dwustronnej przy ulicy "[...]". Nie odnosi się więc ono do aktualnej decyzji zezwalającej na utrzymywanie przedmiotowej tablicy w okresie od 1 lipca 2007r. do 30 czerwca 2008r. Sygn. akt II SA/Ol 92/08 Reasumując, w ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy obu instancji zastosowały prawidłowo przepis art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Należy podkreślić bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu, który nie daje organowi żadnych możliwości uznaniowych. Określa on jednoznacznie, że w przypadku zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca wymierza karę pieniężną. Organy obu instancji wykazały w sposób nie budzący wątpliwości spełnienie przesłanek tego przepisu, dokumentując to precyzyjnie licznymi protokołami oględzin zawierającymi fotografie spornej konstrukcji reklamowej. Powyższa ocena nie uniemożliwia jednak wskazania, że w postępowaniu organu l instancji można dopatrzeć się pewnych uchybień w zakresie szybkości postępowania. O nieprawidłowościach związanych z tablicą reklamową organ powziął wiadomość podczas kontroli w dniu 3 lipca 2007r. Natomiast postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 18 lipca 2007r. Skarżący nie został więc niezwłocznie poinformowany o ujawnionych uchybieniach, a w ocenie Sądu organ mógł dokonać niezbędnych ustaleń w krótszym terminie. Mimo to, wszczęcie postępowania w ciągu dwóch tygodni od ujawnienia okoliczności skutkujących podjęciem postępowania w sprawie, uznać można za mieszczące się jeszcze w dopuszczalnych i potrzebnych do zbadania sprawy ramach czasowych. Należy również zauważyć, że sam skarżący swoim postępowaniem wpłynął na wysokość kary, jaka została wobec niego wymierzona, bowiem po otrzymaniu informacji o zajmowaniu pasa drogowego o powierzchni większej niż w zezwoleniu, nie zdemontował dodatkowej tablicy reklamowej. Ponadto pismem z dnia 29 lipca 2007r. skierowanym do Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni poinformował, że rewers konstrukcji reklamowej został zdemontowany w dniu 28 lipca 2007r. Tymczasem kolejne kontrole wykazały, że była to informacja nieprawdziwa. Dopiero kontrola pasa drogowa przy ulicy "[...]" z dnia 19 września 2007r. wykazała brak drugiej tablicy reklamowej. Należy też wskazać, że w ciągu ostatnich lat uległa zmianie interpretacja sposobu obliczania przez organ powierzchni reklamowej. Konstrukcja reklamowa z dwoma tablicami funkcjonowała już wcześniej i dotychczasowy sposób obliczania jej powierzchni przez organ l instancji nie uwzględniał drugiej pustej tablicy, a właściciel nie był karany za jej umieszczenie w konstrukcji reklamowej. Nie mniej jednak nieprawidłowe stosowanie prawa w przeszłości nie może sankcjonować jego dalszej niewłaściwej interpretacji i tym samym stanowić podstawy do uwolnienia od wymierzonej kary pieniężnej. Natomiast biorąc pod uwagę wcześniejsze postępowanie Sygn. akt II SA/Ol 92/08 G. L., który stosował się do zaleceń Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, należy stwierdzić, że poinformowanie go o aktualnym sposobie obliczania powierzchni reklamowej byłoby wskazane, czego organ nie uczynił. Uchybienie to nie może jednak powodować przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, zwłaszcza w sytuacji, kiedy organ po stwierdzeniu naruszenia warunków zezwolenia jest zobligowany do wymierzenia kary a ustawodawca nie pozostawił tej kwestii uznaniu administracyjnemu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę jako niezasadną.