II SA/Po 450/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienie postępowania, decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska Wnioskiem z [...]. Spółka A z siedzibą w P. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr [...] z kontenerem telekomunikacyjnym oraz przyłączem energetycznym na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Pismem z dnia [...] Prezydent P. zawiadomił inwestora oraz [...] Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Pozostałe strony organ zawiadomił obwieszczeniem, które umieszczono na stronie internetowej Urzędu Miasta, a także wywieszono na okres tygodnia na 17 słupach będących w dyspozycji [...] Domu Kultury oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta decyzją z [...]. Nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] z kontenerem telekomunikacyjnym oraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Decyzję doręczono pełnomocnikowi inwestora oraz Spółdzielni [...]. W dniu [...]. Prezydent P. działając na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 10 § 1 kpa wydał obwieszczenie informujące o wydaniu powyższej decyzji. Jednocześnie zlecił rozmieszczenie obwieszczenia na 17 słupach będących w dyspozycji [...] Domu Kultury, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta oraz na stronie internetowej Urzędu. W dniu [...]r. J. D., K. K., A. A., A.T. oraz M. S. zwrócili się do Prezydenta P. z wnioskiem o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, wskazując jako podstawę wniosku przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta P. z [...]r. Pismem z [...]r. J. D., K. K., A. A., A. T., M. S., L. K. oraz Z. P. zwrócili się do Prezydenta o wskazanie lokalizacji słupów ogłoszeniowych, na których zamieszczono obwieszczenia informujące o planowanej inwestycji. W odpowiedzi na pismo Prezydent wskazał, że obwieszczenie zamieszczono na słupach znajdujących się przy: 1. [...] Domu Kultury przy Pl. [...], 2. Urzędzie Miasta, Pl. [...], 3. Szkole Policji, Pl. [...], 4. Starostwie Powiatowym, Al. [...], 5. Muzeum Okręgowym, ul. [...], 6. Dworcu PKP, 7. ul. [...] (2 słupy), 8. ul. [...], 9. ul. [...], 10. ul. [...](2 słupy), 11. ul [...], 12. Pl. [...], 13. ul. [...], 14. ul. [...], 15. Os. [...] ul. [...]. Postanowieniem z [...]r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1i 2, art. 150 § 1 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaną przez niego ostateczną decyzją z [...]r. W wyniku wznowienia postępowania Prezydent Miasta decyzją z [...]r. odmówił uchylenia swej decyzji z [...]r. oraz odmówił wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia rozplakatowanego na słupach ogłoszeniowych, zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i na stronie internetowej Urzędu, z poinformowaniem o możliwości zapoznania się z treścią tej decyzji oraz służącym stronom odwołaniu. Z analizy dokumentów zebranych w sprawie wynika zdaniem organu, że zgodnie z obowiązującymi przepisami strony zostały skutecznie powiadomione. Dlatego Prezydent nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. D. i M. S. J. D. wskazał, że o przedmiotowej inwestycji dowiedział się dopiero w dniu [...]r., kiedy to na działce bezpośrednio sąsiadującej z jego działką rozpoczęły się prace budowlane. Dlatego w dniu [...]r. wraz z innymi zainteresowanymi osobami złożył wniosek o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o środowiskowych uwarunkowaniach i o pozwoleniu na budowę. J. D. zarzucił organowi orzekającemu, że obwieszczeń o prowadzonym postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji nie umieszczono w okolicy lokalizowanego obiektu, tak by mogły się z nimi zapoznać osoby zamieszkujące przy ul. [...] i przy ulicach sąsiadujących. Odwołujący się wskazał, że w wyniku przebytego zawału serca w ciągu ostatnich trzech lat kilkakrotnie przebywał w klinikach w innych miastach, nie dysponuje również dostępem do Internetu, nie mógł zatem zapoznać się z obwieszczeniami zamieszczonymi w odległych rejonach miasta oraz na stronie internetowej. M. S. w swym odwołaniu podniósł, iż organ I instancji doręczając mu w dniu [...]r. zaskarżoną decyzję wraz z postanowieniem o wznowieniu postępowania uniemożliwił mu uczestnictwo w postępowaniu. Zarzucił również organowi I instancji naruszenie art. 152 kpa poprzez orzeczenie o odmowie wstrzymania decyzji z [...]r. w formie decyzji, a nie postanowienia. Zakwestionował też stanowisko organu, że miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie odwołującego się fakt, iż Prezydent Miasta P. występował w postępowaniu jako zarządca drogi wyklucza możliwość prowadzenia przez niego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez J. D. - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania oraz wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zasada określona w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została w pełni zachowania jedynie w odniesieniu do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych, których nieruchomości leżą na obszarze przeznaczonym pod inwestycję. Natomiast pozostałe strony powinny być zawiadomione w drodze obwieszczenia, a także w sposób przyjęty w danej miejscowości. Zwrot "także" przesądza, że wymagane jest zarówno obwieszczenie jak i poinformowanie w sposób zwyczajowo przyjęty. W takich przypadkach zawiadomienie uznaje się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Organ II instancji stwierdził, że zakres rozmieszczenia obwieszczeń nie był wystarczający, a zatem informacje o inwestycji nie mogły dotrzeć do osób najbardziej zainteresowanych, czyli mieszkańców takich ulic jak: [...], Al. [...], [...] czy [...]. W miejscach tych nie umieszczono obwieszczeń. Zdaniem organu odwoławczego właśnie w tych miejscach należało podać do publicznej wiadomości wymagane informacje, umieszczając obwieszczenie na dostępnych obiektach, tak jak zwykle dzieje się w przypadkach ogłoszeń o poborze wojskowym, wyborach do Sejmu i rad wszystkich szczebli itp. Trudno bowiem przyjąć, że przeciętna osoba mieszkająca w konkretnym miejscu P. będzie czytać ogłoszenia w innych rejonach tego miasta. Dlatego Kolegium przyjęło, ze mieszkańcom nie zagwarantowano praw wynikających z art. 7, 8, 9 i 10 kpa. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż należało dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Takiej analizy nie zamieszczono w aktach sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka B z o.o. z siedzibą w W. Skarżąca Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może zostać uchylona, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia; - art. 152 kpa polegające na wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej podczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że organ administracji nie może uchylić decyzji Prezydenta Miasta P. z [...]r. z uwagi na treść art. 53 ust. 8 upzp; art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na niedostatecznym wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji w punkcie 1 oraz niepodaniu podstawy prawnej wstrzymania wykonania decyzji; - art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji nieopartej na przekonujących podstawach prawnych i faktycznych przytoczonych w uzasadnieniu decyzji; - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organu prowadzącego postępowanie administracyjne, jego rozstrzygnięć oraz prawidłowości trybu prowadzonego postępowania; - art. 16 kpa poprzez wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]r. Skarżąca Spółka podniosła, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin określający ramy czasowe, w ramach których dopuszczalne jest uchylenie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 146 § 1 kpa, jak również analogicznie – art. 53 ust. 8 upzp jest terminem określającym przedawnienie możliwości uchylenia decyzji, początek zaś jego biegu jest związany nie z wolą strony, a z czynnością organu (doręczenie lub ogłoszenie decyzji). Po upływie 12 miesięcy od tej czynności art. 53 ust. 8 upzp wprowadza zakaz uchylenia decyzji z wadą opisaną z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Termin 12 miesięcy wskazany w art. 53 ust. 8 upzp należy liczyć od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie dowiedzenia się o tym postępowaniu przez osoby domagające się uchylenia decyzji bądź doręczenia tej decyzji podmiotom, które nie były stroną tego postępowania. Tym samym zdaniem skarżącej spółki termin przedawnienia możliwości uchylenia decyzji Prezydenta P. z [...]r. już upłynął, bowiem decyzja została doręczona stronom ponad 12 miesięcy temu. Na wypadek nieuznania przez Sąd powyższej argumentacji, skarżąca podniosła, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało jedynie, że zakres rozmieszczenia obwieszczeń o inwestycji i postępowaniu nie był wystarczający, nie wskazując przy tym, na jakich dowodach oparł takie stwierdzenie. Organ nie wyjaśnił również, na jakiej podstawie przyjął, iż w okolicach ulic: [...], Al. [...], [...] i [...] nie rozwieszono przedmiotowych obwieszczeń. Zdaniem skarżącej wszelkie osoby, które miały prawo brać udział w postępowaniu zostały o nim powiadomione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że rozpatrzyło sprawę w granicach określonych w decyzji Prezydenta Miasta P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., wydana po rozpatrzeniu odwołania J. D., dotknięta jest wadą procesową polegającą na tym, że organ odwoławczy przeoczył przy jej wydaniu, iż odwołanie od decyzji organu I instancji, to jest Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. wniesione zostało również przez M.S. reprezentowanego przez Z. G. (k. [...] akt administracyjnych). Odwołanie to Prezydent Miasta P. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu pismem z dnia [...]r., a dodatkowo przypomniał o tym fakcie przy przekazywaniu odwołania J. D. (k. [...] i [...] akt administracyjnych). Skarżący M. S. został nawet zawiadomiony o wszczęciu postępowania odwoławczego (k. [...] akt administracyjnych). Wątpliwość, czy organ odwoławczy przekazał Sądowi całość akt administracyjnych rozwiewa notatka służbowa z dnia [...]r. zawierająca wynik sprawdzenia tej okoliczności w Samorządowym Kolegium Odwoławczym (k. [...] akt sądowych). Podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 kpa) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę (patrz wyrok NSA z 01 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 1230/2004, Lex nr 176134). Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania obu odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Rozpoznając łącznie odwołania M.S. i J. D. od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym organ odwoławczy nie może pominąć treści przepisu art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wprowadzającego modyfikację do postępowania wznowionego - jak w niniejszej sprawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W rozpoznawanej sprawie postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] (k. [...] akt administracyjnych) o wznowieniu postępowania otworzyło możliwość prowadzenia nadzwyczajnego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną szczególnego rodzaju, to jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe postanowienie wznawiające postępowanie nie zostało wzruszone i nadal funkcjonuje w obrocie, a zatem Prezydent Miasta P. bez podstawy prawnej po raz drugi wydał dnia [...]. postanowienie o wznowieniu postępowania w tej sprawie (k. [...] akt administracyjnych). Zatem i to postanowienie, mające związek z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji o kasatoryjnym charakterze, Sąd uchylił w celu usunięcia naruszenia prawa. Jest to bowiem akt wydany w postępowaniu wydanym w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Z tych wszystkich względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ostatnio powołanej ustawy. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska jw