I SA/Wa 1777/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w S. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę L., z mocy prawa nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu S. jako działka [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz L. podnosząc w uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja podjęta została z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami). Twierdził on bowiem, iż opisana nieruchomość, w dniu wejścia w życie tej ustawy, to jest w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa, zaś władającym była Szkoła Podstawowa. Ponadto wskazał, że do 2002 roku przedmiotowa nieruchomość użytkowana była przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, która następnie ją porzuciła - z uwagi na konieczność wykonania niezbędnego remontu budynku. Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] uchyliła w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komisja uznała, że organ I instancji nie dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego na okoliczność stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. i nie wskazał, czy i na jakiej konkretnie podstawie doszedł do wniosku, że nieruchomość ta w powyższym dniu należała do t.o.a.p. stopnia podstawowego. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa obejmujące nieruchomość o nieurządzonej księdze wieczystej, położoną w S., gmina L., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu S. jako działka nr [...], stało się z mocy prawa nieodpłatnie, własnością Gminy L. W uzasadnieniu wskazał, iż przed podziałem - przedmiotowa nieruchomość wraz z innymi działkami – stanowiły jedną całość, były własnością Skarbu Państwa i były przekazane w użytkowanie Wojewódzkiemu Zjednoczeniu Państwowych Gospodarstw Rolnych w W., Rejonowego Inspektoratu w L. Następnie na podstawie Uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., działka oznaczona numerem [...] wraz z budynkiem (częścią pałacu) została przekazana Wydziałowi Oświaty i Kultury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. na potrzeby szkolnictwa. Realizacja zadań oświatowych w części tego obiektu prowadzona była do 1980 roku, a następnie budynek ten został w całości przeznaczony na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych gminy, co potwierdza pismo Urzędu Miasta i Gminy L. z dnia 15 maja 2002 r. oraz pismo Starosty L. z dnia 27 lutego 2006 r. Wojewoda wskazał, iż działki nr [...] wraz z innymi gruntami rolnymi, zostały przekazane na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w dniu 17 września 1993 r. pomiędzy Wojewodą Jeleniogórskim, a Agencją. Zwrócił również uwagę na fakt, iż pomimo tego, że przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. - obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. - wykazana była jako nieruchomość rolna, to jednakże nie spełnia ona wymogów art. 461 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za nieruchomości takie należy uznać nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Na nieruchomości tej znajduje się bowiem park wraz zabudowaniami pałacowymi, wpisane do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r. Tak więc, z przedstawionych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Świadczy o tym treść przepisu art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), który stanowi, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste w formie prawem przewidzianej, były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego – a w rozpatrywanej sprawie zachodzą powyższe okoliczności. Od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r. odwołanie złożyła Gmina L. Gmina zarzuciła, że organ I instancji błędnie przyjął, iż od 1981 r. budynek został w całości przeznaczony na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych Gminy. Twierdzenie to nie znajduje oparcia w piśmie Urzędu Miasta i Gminy w L. z dnia 15 maja 2002 r., ponieważ w tym okresie budynek był zarządzany przez Agencję Własności Rolnej i zabezpieczał potrzeby mieszkaniowe pracowników PGR. Twierdziła też, że do 1980 r. tylko część nieruchomości była wykorzystywana na cele oświatowe, zaś pozostała część była wykorzystywana przez PGR - aż do dnia 30 września 1993 r., o czym świadczy protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 17 września 1993 r. Ponadto Gmina podnosiła, iż nadal jest aktualny argument - podnoszony w odwołaniu od pierwszej decyzji Wojewody Dolnośląskiego w tej samej sprawie - dotyczący sztucznego podziału zespołu pałacowo - folwarczno - parkowego, na co wskazał Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 13 lutego 2004 r.: "zabytkowe założenie pałacowo – folwarczno - parkowe w S. stanowi integralną historyczną i przestrzenną całość i powinno być utrzymywane przez jednego właściciela". Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r. Komisja podzieliła w całości ustalenia dokonane przez Wojewodę Dolnośląskiego. Dodała, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, iż Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - która dysponowała faktycznie tą nieruchomością do 2002 r., a której nie przejęła jednak protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 17 września 1993 r. wraz z innymi działkami - posiadała tytuł prawny do tej nieruchomości w formie prawem przewidzianym. Zarówno przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.), jak i przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (od 1 sierpnia 1985 r. - zarządu) w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo w drodze nabycia gruntu na podstawie umowy cywilnej. Wobec tego trafnie organ I instancji uznał - na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste w formie prawem przewidzianej, były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc prawidłowo – w tej konkretnie sprawie – nastąpiła komunalizacja przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa. Skargę na tę decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. złożyła Gmina L. wnosząc o uchylenie jej w całości. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że Wojewoda Dolnośląski w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. - jako argument, że budynek od 1980 r. został w całości przeznaczony na zabezpieczenie potrzeb mieszkańców Gminy - wskazał pismo Urzędu Miasta i Gminy w L. z dnia 15 maja 2002 r. Powyższy argument jest jednak chybiony, albowiem przedmiotowy budynek nigdy nie zabezpieczał potrzeb mieszkaniowych Gminy, która nie miała żadnego wpływu na przydział mieszkań znajdujących się w tym budynku. Ponadto, w przytoczonym wyżej piśmie stwierdza się zupełnie coś innego - że budynek został przeznaczony na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych pracowników Państwowego Gospodarstwa Rolnego. Rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej pomija zupełnie powyższy stan faktyczny sprawy i swoją decyzję Komisja oparła wyłącznie na formalnych argumentach, którym nie można przypisać istotnego znaczenia, wobec faktu oczywistego władania sporną nieruchomością przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa aż do 2003 r. i próbą wyzbycia się jej po 37 latach. Ponadto skarżąca wskazała, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. zleciła Wojewodzie Dolnośląskiemu dokonanie szczegółowej analizy materiału dowodowego na okoliczność stanu prawnego nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i pomimo tego, w decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2007 r. nie odniesiono się zupełnie do podnoszonych przez Gminę L. kwestii, co świadczy o powierzchowności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego stwierdzającą nabycie z mocy prawa, przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w S. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Decydujące znaczenie mają zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do gminy lub innej osoby prawnej. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe działki gruntu [...] stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Natomiast prawo użytkowania nieruchomości - składającej się z w/w działek - służyło Wojewódzkiemu Zjednoczeniu Państwowych Gospodarstw Rolnych w W., Rejonowy Inspektorat w L. - według twierdzenia Wojewody Dolnośląskiego lub Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu S. – zgodnie z twierdzeniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Uchwałą z [...] czerwca 1966 r. działka nr [...] wraz z budynkiem (częścią pałacu), została przekazana na potrzeby szkolnictwa – w myśl § 7 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania ...(Dz. U. Nr 67 poz.332). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia przekazywanie państwowych przedsiębiorstw i instytucji następuje w drodze decyzji o zmianie podporządkowania przez powierzenie innemu organowi administracji państwowej nadzoru nad przedsiębiorstwem lub instytucją, która zostaje przekazana. Zaś § 2 stanowi, że przekazywanie zakładów następuje w drodze decyzji organów administracji państwowej, którym podporządkowane są przekazujące i przejmujące przedsiębiorstwo, instytucja lub jednostka budżetowa. Skoro działka nr [...] wraz z budynkiem została przekazana innej instytucji, ale podporządkowanej temu samemu organowi administracji państwowej, to organy orzekające w sprawie powinny szczegółowo wyjaśnić, na czym to "przekazanie" polegało i czy wiązało się z przekazaniem prawa użytkowania nieruchomości na rzecz instytucji przejmującej i wygaszeniem tego prawa w stosunku do instytucji przekazującej. Poza tym organy obu instancji powoływały się na treść pisma z dnia 15 maja 2002 r., którego treść miała świadczyć o przekazaniu budynku na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych gminy. Tymczasem z treści tego pisma ewidentnie wynika, że po zakończeniu działalności oświatowej w przedmiotowym budynku, zarząd nim ponownie przejęło Państwowe Gospodarstwo Rolne S. i budynek został przeznaczony na zabezpieczenie potrzeb mieszkalnych pracowników PGR (w budynku mieści się osiem mieszkań, zamieszkałych przez byłych pracowników PGR). Wobec powyższego należy wyjaśnić, na jakiej zasadzie - po zakończeniu działalności oświatowej w przedmiotowym budynku w 1980 r. - budynkiem tym ponownie władało Państwowe Gospodarstwo Rolne S., które wynajęło mieszkania swoim pracownikom i pobierało z tego tytułu opłaty. Należy również wyjaśnić, od kiedy tą nieruchomością władała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, od kogo ją przejęła i na jakiej podstawie prawnej. Przede wszystkim zaś organy orzekające w sprawie winny dokładnie ustalić, komu i na jakiej podstawie prawnej, służyło prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości – szczególnie przed 1966 r. i po 1980 r. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, gdyż stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1961 r. nr 32, poz. 159), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Mając na uwadze treść powyższych przepisów, należało uznać, że kwestia statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. nie została jednoznacznie wyjaśniona. Wojewoda Dolnośląski nie ustalił, czy prawo użytkowania nieruchomości nie przekształciło się w prawo zarządu i na czyją rzecz, zaś Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - bez wyjaśnienia, czy w/w przepisy nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie komunalizacji nieruchomości - utrzymała w mocy tę decyzję. Uznać zatem należy, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji.