I OSK 427/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2018/07 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Służby Celnej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2/ zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz W. K. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2018/07 po rozpatrzeniu skargi W. K. stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oraz orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 26 pkt 7 oraz art. 27 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) zwolnił W. K. z dniem [...] czerwca 2007 r. ze Służby Celnej w Ministerstwie Finansów. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływany jako kpa), poprzednią decyzję utrzymał w mocy. W motywach swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z zarządzeniem nr 9 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2006 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego oraz decyzją Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] przeprowadzono w Ministerstwie Finansów zmiany organizacyjne i z dniem 1 grudnia 2006 r. zmniejszono limit etatów w grupie funkcjonariuszy celnych w Ministerstwie Finansów. W związku z tymi zmianami uległo likwidacji zajmowane przez W. K. stanowisko głównego specjalisty w wieloosobowym stanowisku pracy ds. profilaktyki i eliminowania zjawisk niepożądanych w Służbie Celnej w Departamencie [...]. Z uwagi na zmniejszenie etatów w grupie funkcjonariuszy celnych w Ministerstwie Finansów nie było możliwości zaproponowania skarżącemu innego stanowiska służbowego w tym resorcie. Decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2007 r. W. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia, zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 15 kpa oraz art. 35 kpa. Wskazał przy tym, iż był kierowany na różnego rodzaju kursy i szkolenia, które kończył z pozytywnymi wynikami, co z kolei utwierdzało go w przekonaniu, iż po zakończeniu służby przygotowawczej zostanie mianowany do służby stałej. Dodał też, iż składał oferty na wolne stanowiska w Departamencie [...], ale jego podania nie zostały dotychczas rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podkreślił, iż decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby uzasadniona była obiektywnymi okolicznościami związanymi ze zmianami organizacyjnymi wprowadzonymi w Ministerstwie Finansów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2018/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przypomniał treść art. 127 § 1 i § 3 oraz art. 129 § 2 kpa. Ponadto wskazał, iż z akt sprawy wynika, że W. K., rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2007 r odebrał w dniu [...] maja 2007 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na oryginale decyzji. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, datowany dnia [...] czerwca 2007 r. złożył osobiście w sekretariacie Szefa Służby Celnej w dniu [...] czerwca 2007r. Świadczy o tym prezentata organu z datą wpływu tego pisma. Powyższe ustalenia strony potwierdziły również na rozprawie w dniu [...] stycznia 2008 r, a pełnomocnik organu dodał, iż Szef Służby Celnej, rozpatrując wniosek W. K. z dnia [...] czerwca 2007 r., przyjął, iż został on wniesiony w dniu [...] czerwca 2007 r. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że W. K. uchybił czternastodniowemu terminowi, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. W tej sytuacji organ powinien był w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w terminie. W przypadku zaś stwierdzenia naruszenia terminu Szef Służby Celnej, zgodnie z art. 134 kpa, winien odmówić ponownego rozpatrzenia sprawy i wydać postanowienie o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie dopełnił tego obowiązku i wydał zaskarżoną decyzję, czym złamał powyższe przepisy, jak również art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Uchybienie to ma charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd I instancji nie mógł zatem merytorycznie oceniać argumentów podniesionych przez skarżącego w skardze i zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył W. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Orzeczenie to zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona skarżąca zarzuciła mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że W. K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia go ze Służby Celnej wniósł w dniu [...] czerwca 2007 r., podczas gdy skarżący ten środek odwoławczy złożył w dniu [...] czerwca 2007 r. w jednostce organizacyjnej Służby Celnej z zachowaniem 14 - dniowego terminu, a przez to błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji narusza art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., albowiem w sprawie niniejszej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa., a sprawa winna być merytorycznie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał dzień [...] czerwca 2007 r. jako datę złożenia do Szefa Służby Celnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co organ sam potwierdził w odpowiedzi na skargę. Nadto na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. W. K. wskazał, że przedmiotowy wniosek złożył osobiście w dniu [...] czerwca 2007 r. w Departamencie [...], który jest jednostką organizacyjną Szefa Służby Celnej. Stamtąd wniosek został przekazany do sekretariatu Szefa Służby Celnej. Skarżący posiada potwierdzenie złożenia przedmiotowego wniosku z prezentatą z dnia [...] czerwca 2007r. Odpis tego dokumentu znajduje się w aktach sprawy, gdyż skarżący dołączył go do wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. o uzupełnienie protokołu rozprawy. W tej sytuacji stwierdzenie WSA w Warszawie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy datowany na dzień [...] czerwca 2007 r. skarżący złożył zaś osobiście w sekretariacie Szefa Służby Celnej w dniu [...] czerwca 2007 r.", nie koresponduje wyjaśnieniami strony oraz z treścią protokołu rozprawy. Z przytoczonej części protokołu nie wynika wcale, aby skarżący osobiście składał odwołanie w dniu [...] czerwca 2007 r. Takie ustalenia nie wynikają także z adresowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pisma M. N., Zastępcy Dyrektora Biura Dyrektora Generalnego z dnia [...] stycznia 2008 r., w którym wyjaśniono, że przedmiotowy wniosek został złożony w sekretariacie podsekretarza stanu Ministerstwa Finansów M. B. w dniu [...] czerwca 2007 r. Zdaniem kasatora nie świadczy to jeszcze, że ten właśnie dzień jest datą złożenia przez skarżącego środka odwoławczego. Data [...] czerwca 2008 r. oznacza jedynie to, iż w tym właśnie dniu wniosek W. K. o ponowne rozpoznanie sprawy został położony na biurku Pana M. B., będącego w tym czasie Szefem Służby Celnej. W. K. nie może i nie powinien ponosić żadnych konsekwencji z powodu istniejącego w systemie Służby Celnej obiegu dokumentów. Do sytuacji skarżącego powinien mieć więc zastosowanie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1100/98, w myśl którego " w postępowaniu administracyjnym także w trybach odwoławczych obowiązuje art. 65 kpa, który nakazuje przekazanie pisma organowi właściwemu (§1) ze skutkiem wynikającym z art. 65 § 2 kpa, co oznacza, ze środek prawny wniesiony do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesiony z zachowaniem terminu". Skarżący złożył wniosek nie do organu niewłaściwego, lecz do komórki organizacyjnej właściwego organu i uczynił to z zachowaniem ustawowego terminu. Na podkreślenie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zasługuje również fakt, iż W. K. złożył przedmiotowy wniosek w sekretariacie Departamentu [...], a więc w tej samej jednostce organizacyjnej Służby Celnej, w której została mu doręczona decyzja z dnia [...] maja 2007 r. W ocenie kasatora, Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia ustalenia na podstawie dziennika podawczego, w jakiej dacie został złożony przez skarżącego wniosek do Szefa Służby Celnej o ponowne rozpoznanie sprawy zwolnienia go ze Służby Celnej, opatrzony nr [...] w dzienniku podawczym Departamentu [...]. Powyższe ustalenia w ocenie strony skarżącej przemawiają za faktem, że sprawa zachowania przez skarżącego czternastodniowego terminu do wniesienia środka odwoławczego nie została w pełni rozpatrzona, a mimo to Sąd I instancji rozstrzygnął tę kwestię na niekorzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem organu WSA w Warszawie nie naruszył żadnych przepisów, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na wydanie jej po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] czerwca 2007 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. Wskazał też, iż argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest sprzeczna, bowiem z jednej strony skarżący wskazuje na uregulowania dotyczące wniesienia podania do organu niewłaściwego, a z drugiej strony podaje, że skarżący w niniejszej sprawie wniósł środek odwoławczy w dniu [...] czerwca 2007 r. nie do organu właściwego, lecz do komórki organizacyjnej właściwego organu z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego. Zgodnie z § 3 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 23 lutego 2007 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Finansów w skład Ministerstwa wchodzą Gabinet Polityczny Ministra oraz komórki organizacyjne będące Biurami lub Departamentami, w tym Departament [...]. Natomiast zgodnie z § 4 tego zarządzenia w Ministerstwie działa na podstawie i w zakresie określonym odrębnymi przepisami m. in. Szef Służby Celnej. Dyrektor Departamentu [...], jako kierownik jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład Ministerstwa Finansów, na którego powołuje się skarżący nie był zatem, w niniejszej sprawie, organem, który wydał decyzję i za którego pośrednictwem należało składać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Szefa Służby Celnej została wydana w trybie przewidzianym w art.127 § 3 kpa. Stosownie do tego przepisu od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Termin do dokonania takiej czynności procesowej określa art.129 § 3 kpa. Oznacza to, iż wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy przed przystąpieniem do postępowania rozpoznawczego zobowiązany jest zatem przede wszystkim ustalić czy środek odwoławczy został wniesiony w przewidzianym przepisami terminie. Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem na zasadzie skargowości i nie może być wszczęte ani z urzędu ani uruchomione skutecznie spóźnionym środkiem zaskarżenia. Uchybienie ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego powoduje bezskuteczność takiego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W takiej sytuacji rozpatrzenie środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony oraz wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości ( art. 16 § 1 kpa). Wskazana wadliwość prawna umożliwia jednak wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Jedynie prawidłowe ustalenie i przeanalizowanie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych umożliwia ocenę czy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa i czy uchybienie to rzeczywiście należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Istnienia takiej wady nie można opierać na niepełnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego sprawy. W rozpoznawanej sprawie data doręczenia skarżącemu decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2007 r. nie budziła wątpliwości. Strony zgodnie bowiem przyznały, że zdarzenie to miało miejsce w dniu [...] maja 2007 r. i okoliczność ta znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Podstawowym elementem stanu faktycznego wymagającym rozważenia była natomiast kwestia daty i sposobu wniesienia przez W. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2007 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą nieważności z powodu merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo iż środek ten został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego w art.129 § 2 w zw. z art.127 § 3 kpa. Sąd I instancji przyjął przy tym, ze przedmiotowy wniosek został złożony przez skarżącego osobiście w dniu [...] czerwca 2007 r. w sekretariacie Szefa Służby Celnej. Takie założenia mają swe źródło przede wszystkim w dwukrotnych wezwaniach kierowanych przez Sąd do organu o nadesłanie dokumentów potwierdzających datę i sposób wniesienia przez W. K. omawianego środka odwoławczego. Wezwania te, o których nie poinformowano nawet skarżącego, nie zostały jednak wykonane w całości. Przedstawione przez Szefa Służby Celnej dokumenty wskazują jedynie na datę wpłynięcia do organu wniosku, a nie sposób jego złożenia. Taka niepełna odpowiedź organu powinna wzbudzić wątpliwości Sądu, który z podobnym wezwaniem powinien zwrócić się także do samego skarżącego. Było to tym bardziej uzasadnione, że W. K. w skardze podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w dniu [...] czerwca 2007 r. i ta informacja korespondowała z poprzednim stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, w których także prezentowano stanowisko, że przedmiotowy wniosek został złożony we wskazanym terminie. Powyższa okoliczność nie została również należycie wyjaśniona na rozprawie, na której pełnomocnik organu potwierdził tylko ostatecznie przyjętą na dzień [...] czerwca 2007 r. datę złożenia wniosku, nie wskazując nadal na sposób jego wniesienia i nie ustosunkowując się do oświadczenia skarżącego, iż wniosek ten złożył w Departamencie [...] Ministerstwa Finansów, skąd dopiero pismo zostało przekazane (a nie, że on sam przekazał) do sekretariatu Szefa Służby Celnej. Brak niezbędnych w tym zakresie ustaleń i nierozważenie skutków złożenia przez W. K. wniosku w powyższej jednostce Ministerstwa Finansów zamiast bezpośrednio do Szefa Służby Celnej nie dawał Sądowi podstaw do kategorycznego przyjęcia, iż omawiana czynność procesowa jest bezskuteczna, gdyż została dokonana z uchybieniem ustawowego terminu. Po pierwsze twierdzenia Sądu, iż skarżący złożył wniosek osobiście dopiero w dniu [...] czerwca 2007 r. w sekretariacie Szefa Służby Celnej nie znajdują potwierdzenia ani w powoływanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pieczątce wpływu podania do organu (brak adnotacji, iż pismo zostało złożone osobiście przez skarżącego), ani w wyjaśnieniach udzielonych na rozprawie, gdyż żadna z stron nie twierdziła wówczas, że W. K. sam złożył pismo w sekretariacie Szefa Służby Celnej i od żadnej ze stron Sąd nie żądał wyjaśnień dotyczących zarówno tej kwestii jaki ewentualnego przekazania pisma przez Ministerstwo Finansów do właściwego sekretariatu Szefa Służby Celnej. Ponadto zgodnie z art. 65 § 2 kpa podanie złożone do niewłaściwego organu przed upływem przypisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przepis ten jednoznacznie odnosi się do daty złożenia podania i chroni stronę przed skutkami uchybienia ustawowego terminu, stanowiąc o jego zachowaniu. Skoro Minister Finansów jest odrębnym od Szefa Służby Celnej organem administracji publicznej, to powołany przepis, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien odnosić się także do podania złożonego przez stronę w urzędzie jednego z tych organów zamiast do jednostki organizacyjnej drugiego z nich. W tej sytuacji przy istotnych lukach i niepełnej analizie materiału dowodowego niedopuszczalne było wywodzenie przez Sąd I instancji niekorzystnych dla skarżącego skutków prawnych w postaci ustalenia, że zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako złożony po terminie, nie powinien być przez organ merytorycznie rozpoznany. W konsekwencji uznać należy, iż poczynione przez Sąd I instancji ustalenia nie dawały podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Trafne są zatem zarzuty autora skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok został wydany z uchybieniem przepisów prawa procesowego- art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)