IV SA/Wa 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania O. uchyliło w części punktu II podpunkt 2 decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia (...) grudnia 2006 roku orzekając w tym zakresie, co do meritum i w pozostałej części utrzymało wskazaną wyżej decyzję w mocy. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i wskazał, iż decyzję organu I instancji należało uchylić w zakresie uzgodnień z Wojewodą M. dokonanych postanowieniem z dnia (...) października 2006 roku i orzec zgodnie z postanowieniem Wojewody M. z dnia (...) kwietnia 2007 roku wydanym po wznowieniu postępowania w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejących wałów przeciwpowodziowych lewobrzeżnego odcinka rzeki W. w km 0+000-2+900 od ujścia rzeki J., wstecznego lewobrzeżnego wału rzeki J. w km 0+718-1+018 i 2+665-3+165 ( według pomiarów archiwalnych ) w km 0+870-1+170 i 2+825-3+325 ( według aktualnych pomiarów mk " P.). Organ odwoławczy wskazał, iż nieuwzględnienie w decyzji zakazu poboru mas ziemnych ze sfery międzywała wynika z okoliczności, iż taki warunek może być uwzględniony jedynie w odniesieniu do terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie natomiast kwestia zainstalowania szlabanów nie dotyczy uwarunkowań unormowanych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z pismem Marszałka Województwa M. z dnia (...) września 2007 roku podział inwestycji na dwie części jest dopuszczalny i miał na celu umożliwienie rozpoczęcia prac budowlano-montażowych na jednej części w przypadku gdyby proces przygotowawczy dla drugiej napotkał trudności. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O., zwane dalej skarżącym, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące Towarzystwo podniosło zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 kpa i art. 10 § 1 kpa oraz prawa materialnego tj. art. 46 lit. a ust. 8, art. 56 ust. 2 pkt 2 oraz art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 129, poz. 902 ze zm. ). W uzasadnieniu skargi wskazało m.in., iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o uzgodnienie Wojewody M. z dnia (...) kwietnia 2007 roku, podczas gdy postanowienie to, na skutek złożonego przez Towarzystwo odwołania, nie stało się ostateczne. Z pismem Marszałka Województwa M. skarżący nie został zapoznany przed wydaniem decyzji. Skarżący prezentuje stanowisko, iż dla inwestycji przebudowy wałów przeciwpowodziowych winna zostać wydana jedna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia. W ocenie Towarzystwa brak jest przeciwwskazań tak merytorycznych jak i formalnych do tego, by warunek instalacji szlabanów był zamieszczony w decyzji a nieuwzględnienie przez organ zakazu poboru piasku na terenach objętych obszarowymi formami ochrony przyrody jest sprzeczne z wymogiem określenia w decyzji środowiskowej najmniej szkodliwych dla przyrody sposobów wykorzystania terenu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 47 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm. ) w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, określa się, analizuje i ocenia tak bezpośredni jak i pośredni wpływ danej inwestycji na środowisko oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. W myśl art. 56 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z powyższego wynika, więc, iż celem postępowania środowiskowego jest możliwie optymalne zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem danego przedsięwzięcia. Daleko idąca ogólność zawartych w cytowanych przepisach sformułowań określających kompetencje organów upoważnia do stwierdzenia, że organom tym przyznano duży zakres uznaniowości w wyborze środków niezbędnych do ochrony środowiska w perspektywie realizacji konkretnej inwestycji. W tym miejscu pokreślić należy, iż uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Przy orzekaniu na zasadzie uznania wrasta znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uznanie nie upoważnia, bowiem do działania dowolnego- organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zasadnym jest stanowisko skarżącego, iż co do zasady organowi ustalającemu środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia nie można odmówić kompetencji do ustanawiania uzasadnionych zakazów czy też nakazów wykluczających podejmowanie przez inwestora określonego rodzaju działań nawet wtedy, gdy działania te nie są zabronione szczególnymi przepisami prawa. Tak, więc nie jest wymaganym doszukiwanie się przez organ określonego obowiązku bądź też zakazu w przepisach szczególnych. W konsekwencji za błędną należy uznać wykładnię art. 56 omawianej ustawy dokonaną przez organ odwoławczy zgodnie, z którą uwzględnienie postulatów skarżącego dotyczących zainstalowania szlabanów oraz zakazu poboru piasku ( tak zwanej rezerwy ziemnej ) na terenach objętych obszarowymi formami ochrony przyrody, nie jest możliwe gdyż ograniczenia te nie są wprost przewidziane w ustawie o ochronie przyrody. Wskazać należy, iż nałożenie takich ograniczeń jest, co do zasady dopuszczalne o ile przemawiają za tym względy celowości, w rozpatrywanej sprawie będą to korzyści dla środowiska, oraz względy racjonalności tj. techniczne i ekonomiczne aspekty realizacji nałożonych ograniczeń. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ art. 46 a ust 8 w/w ustawy podnieść należy, iż przywołana norma prawna literalnie stanowi normę kompetencyjną rozstrzygającą właściwość organów w sytuacji, gdy teren inwestycji znajduje się na obszarze dwóch lub więcej gmin. Z przepisu tego nie można jednak wyinterpretować bezwzględnego zakazu dzielenia przedsięwzięcia obejmującego tereny inwestycji położone na obszarze różnych gmin na dwa lub więcej mniejszych zadań inwestycyjnych w przedmiocie, których organy właściwych terytorialnie gmin orzekają w odrębnych postępowaniach. Niedopuszczalność takiego zabiegu należałoby bezsprzecznie wywodzić jedynie w przypadkach wyodrębniania poszczególnych etapów inwestycji w sposób sztuczny, podyktowany nie racjami techniczno-finansowo-organizacyjnymi, a wyłącznie zamiarem ominięcia przepisu prawa a w szczególności, gdy podzielenie inwestycji ma prowadzić do tego, iż poszczególne jej części nie będą podlegały wymogom, którym podlegałaby inwestycja realizowana jako całość. Jednakże zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, iż organ odwoławczy winien rozważyć czy tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Tymczasem rozważania organu ograniczają się do przytoczenia cytatu z opinii Departamentu Prawnego Ministra Ochrony Środowiska, co uznać należy za niewystarczające. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 kpa wskazać należy, iż skarżący nie wykazał, że niezawiadomienie go o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 roku, sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSAiWSA 2006/6/157 zgodnie, z którym zarzut naruszenia art. 10 kpa może odnieść zamierzony przez stronę skarżącą skutek jedynie wówczas, gdy wykaże ona wskazane wyżej okoliczności. Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż organ administracji nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa. Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, podda merytorycznej ocenie nieuwzględnione postulaty skarżącego, oceni czy podział inwestycji na dwie mniejsze nie zmierza do obejścia przepisów prawa a następnie wyda rozstrzygnięcie o przekonywującej treści uzasadniając swoje stanowisko w sposób wymagany przepisami procesowymi. Wskazanym wydaje się być przypomnienie, iż zasadę związania organu głównego stanowiskiem organu uzgadniającego należy interpretować w ten sposób, iż decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego a więc winna respektować wszystkie sformułowane przez ten organ zalecenia, co nie oznacza jednak, iż decyzja taka nie może uzupełniać stanowiska organu uzgadniającego poprzez zawarcie dodatkowych zaleceń. W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego poza oceną Sądu, jako niemający znaczenia dla sprawy, pozostaje zarzut rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji braku ostateczności postanowienia uzgodnieniowego Wojewody M. z dnia (...) kwietnia 2007 roku. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.