IV SA/Gl 1014/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] r. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] Komendant Miejski Policji w C., na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku T. K., odmówił wydania zaświadczenia o pełnieniu przez wyżej wymienionego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w trybie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 z 2005 r., poz. 734), zwanego dalej również rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie § 4 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Organ podniósł, że według utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zagrożenie życia lub zdrowia powinno mieć wymiar zbliżony do czynnej napaści na funkcjonariusza, bądź jej usiłowania. Warunków tych nie spełniają wszystkie, co do zasady, czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, okresy pełnienia służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury potwierdza w formie zaświadczenia komórka kadrowa właściwa ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby w danej formacji. Z uwagi na to, że dokumenty zebrane w rozpoznawanej sprawie wskazywały tylko na potencjalne niebezpieczeństwo związane ze służbą T. K. w pionie techniki operacyjnej, wobec braku dowodów świadczących o podejmowaniu przez niego czynności operacyjno-rozpoznawczych w ilości 6 razy w danym roku, w warunkach bezpośredniego, realnego zagrożenia życia lub zdrowia, nie było podstaw do potwierdzenia, iż wyżej wymieniony w latach [...] pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w trybie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W zażaleniu od powyższego postanowienia T. K. podniósł, że przedłożył dokumenty, które świadczą o wykonywaniu czynności spełniających warunki określone w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Dodał, że organ orzekający dokonał błędnej interpretacji przepisów wymienionego rozporządzenia, gdyż przesłanka bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia nie została zawężona do zachowania określonej osoby oraz konkretnego zdarzenia. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił obszerne sprawozdanie z dotychczasowego postępowania oraz ocenę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie zgodności z prawem i zasadności w świetle zebranego materiału dowodowego. Ponadto wskazał, że analiza normy prawnej, zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, prowadzi do wniosku, iż pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Wobec tego warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste - wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Podkreślił ponadto, że organ pierwszej instancji trafnie przyjął, że chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Tym samym warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1943/99). Przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające, nie potwierdziło wystąpienia przesłanek określonych w § 4 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia, tj. podejmowania przez T. K. w czasie wykonywania obowiązków służbowych, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencyjnych w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, T. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia. W uzasadnieniu zarzucił, że organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że określone w nim kryteria spełniają zdarzenia, podczas których określona osoba swoim zachowaniem groziła niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Dodał, że pełniąc służbę w Policji wielokrotnie wykonywał czynności, podczas których był narażony na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należało wystąpienie wadliwości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia organów obydwu instancji, uzasadniającej ich uchylenie. Wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie podkreślenia wymagało, że podstawę odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu przez T. K. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury stanowił § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 z 2005 r., poz. 734), zwanego również rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Przepis § 4 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Powyższe rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. Nr 8 z 2004 r., poz. 67 ze zm.), zwanej również ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. Zgodnie z tym upoważnieniem Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: 1) - w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia; 2) – bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. - do którego odsyła cytowana wyżej regulacja art. 15 ust. 6 tej ustawy - stanowi w pkt 3, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zauważyć zatem należało, że art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., zawiera delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym odnośnie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), poprzez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia. Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, w zestawieniu z treścią przepisu art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., stanowi podstawę do stwierdzenia niezgodności z przepisem ustawy, jako aktem wyższego rzędu, regulacji zawartej w rozporządzeniu, we wskazanym wyżej zakresie, bowiem regulacja ta została wydana pomimo braku upoważnienia ustawowego w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Podkreślić zatem należało, że unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. Nr 8 z 2004 r., poz. 67 ze zm.). W związku z tym uzasadniony jest wniosek o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji powyższego, wydanie postanowienia na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, jest jednoznaczne z wydaniem rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej. W związku z tym, zrealizowana została przesłanka uchylenia zaskarżonego postanowienia, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bowiem stwierdzone naruszenie prawa materialnego dotyczyło podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, a wobec tego bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający uwzględni, że odmówiono zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia. W związku z tym, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia zastosuje przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z pominięciem określonej wyżej, części regulacji tego przepisu. W związku z tym organ ponownie przeprowadzi analizę zebranych w sprawie dowodów, a w razie potrzeby uzupełni materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżone postanowienie nie miało przymiotu wykonalności.