VII SA/Wa 2191/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. S.A. kwotę 2240 zł. (dwa tysiące dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie wymierzenia inwestorowi – P. w z siedzibą w P. kary w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego: modernizowanej i rozbudowanej stacji paliw Nr [...] przy ul. [...] w K. bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją Burmistrza miasta i Gminy K. z dnia [...] lutego 1999 r. inwestor otrzymał pozwolenie na modernizację i rozbudowę stacji paliw Nr [...] przy ul. [...] w K. W ocenie organu nadzoru budowlanego, wykonane roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków w/w decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. Inwestor pomimo parokrotnych prób nie uzyskał zgody na użytkowanie. Aktualnie toczy się postępowanie w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W dniu 13 lutego 2007 r. po powiadomieniu inwestora, komisja przedstawicieli Nadzoru Budowlanego przeprowadziła oględziny stacji paliw Nr. [...] ul. [...] w K. Stwierdzono, iż stacja paliw funkcjonuje, a pracownicy stacji nie wiedzieli, na jakiej podstawie obiekt jest użytkowany. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył inwestorowi P. w z siedzibą w P. karę w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego: modernizowanej i rozbudowanej stacji paliw Nr [...] przy ul. [...] w K., stwierdzając, iż z przeprowadzonych oględzin wynika, że obiekt jest użytkowany i jest to wystarczający dowód do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej jako Prawo budowlane), Stwierdzono, iż stacja paliw stanowi obiekt budowlany kategorii XX, na którego użytkowanie wymagana jest pozwolenie. Kategorię obiektu ustalono na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane w oparciu o dowód z oględzin. Współczynnik wielkości obiektu wynika z decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. oraz dowodu z oględzin ( powierzchnia 1000 – 5000 metrów kwadratowych). Na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego ustalono karę za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, która stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie pełnomocnik inwestora złożył zażalenie, zarzucając postanowieniu naruszenie art. 61 par. 4 oraz 10 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) poprzez niewystosowanie do skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu na jego wstępnym etapie. Wskazano, iż organ nadzoru budowlanego nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania, a powiadomienie o oględzinach nie zawierało informacji, w jakiej sprawie będą one przeprowadzone. Naruszono też art. 7, 77, 107 oraz art.107 par. 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, gdyż nie podano dokładnej powierzchni obiektu, ani nie wyjaśniono dlaczego wymierzono karę na podstawie najbardziej niekorzystnego współczynnika, mimo że w skład stacji wchodzą także inne obiekty należąca do innej kategorii, co do których winien mieć zastosowanie inny współczynnik. W zaskarżonym postanowieniu utrzymano w nocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wskazano, iż organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył i wymierzył inwestorowi karę za przystąpienie do użytkowania obiektu bez pozwolenia. W ocenie organu, stacja benzynowa stanowi kompleks obiektów, które należy traktować jako całość, dlatego stanowi ona jedną kategorię obiektu, na podstawie której obliczany jest współczynnik obiektu. Stwierdzono także, iż naruszenie art. 61 par. 4 kpa nie ma wpływu na fakt przystąpienia inwestora do użytkowania bez wymaganego prawem pozwolenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik inwestora zarzucając mu: – naruszenie art. 7, 77, 107 oraz 107 par. 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego konsekwencją był błąd w ustaleniach faktycznych, a w szczególności ustalenie, że powierzchnia obiektu wynosi ponad 1000 metrów kwadratowych oraz niezawarcie w postanowieniu uzasadnienia faktycznego; – naruszenie art. 61 par. 4 oraz 10 par. 1 kpa poprzez niewystosowanie do skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu na jego wstępnym etapie. W odpowiedzi na skargę przytoczono dotychczasową argumentację i wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia decyzji według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji, przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 działu I kpa. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której nałożono karę inwestorowi, tj. P. w z siedzibą w P. w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego: modernizowanej i rozbudowanej stacji paliw Nr [...] przy ul. [...] w K. bez uzyskania stosownego pozwolenia. Kwotę [...] zł obliczono na podstawie iloczynu stawki opłaty, współczynnika kategorii i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Współczynnik wielkości obiektu budowlanego ustalono na podstawie "decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. o pozwoleniu na modernizację i rozbudowę stacji paliw Nr [...] przy ul. [...] w K. oraz dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu 13 lutego 2007 r. (powierzchnia 1000 – 5000 metrów kwadratowych)". Należy stwierdzić, iż ustalenia wielkości obiektu nie poddają się weryfikacji. W aktach sprawy brak jest decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. o pozwoleniu na modernizację i rozbudowę stacji paliw Nr [...] przy ul. [...] w K. Ponadto, jak zaznaczył organ, toczy się postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w powyższej decyzji, zatem ustalenia w/w decyzji są sprzeczne w ocenie organu ze stanem faktycznym, więc nie mogą one bez właściwej weryfikacji stanowić podstawy do ustaleń w przedmiocie określenia wielkości obiektu. Nadto z protokołu oględzin stacji przeprowadzonych w dniu 13 lutego 2007 r. wynika jedynie, iż stacja paliw jako kompleks obiektów jest użytkowana, natomiast brak jest wskazania wielkości użytkowanego obiektu. Należy również podzielić zarzut skargi, iż doszło do naruszenia art. 107 kpa stanowiącego o obowiązku sporządzenia uzasadnienia zawierającego ustalenia faktyczne i prawne, gdyż w uzasadnieniu pierwszej ani drugiej instancji nie zawarto ustosunkowania się organu do podniesionych zarzutów strony, tj. "niewyjaśnienia stanu faktycznego co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych". Naruszenie opisanych wyżej zasad kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia przewidziane w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi odrębne postępowanie administracyjne i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu. Stosownie do art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 kpa.). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 kpa, który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały ( art. 10 § 2 kpa). Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy czuwają nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek ( art. 9 kpa). W świetle przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oczywiste jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie strona o postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego dowiedziała się w zasadzie dopiero z treści postanowienia o nałożeniu kary z dnia [...] czerwca 2007 r., nie była powiadomiona o wszczęciu postępowania ani o celu przeprowadzonych oględzin, zatem nie mogła brać udziału w oględzinach jako etapie postępowania dowodowego w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia. Naruszenie opisanych wyżej zasad ogólnych kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia istotnie wpłynęły na końcowy wynik sprawy, uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w wyroku.