II SA/Łd 76/08

Dnia 13 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 3 pkt 2, art. 4, art. 6, art. 5 ust. 1 i 3, art. 8, art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903), zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych, a także wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania D. D. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko – Ł. D. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie zasiłkowym od 1 września 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód jej członków uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dochód rodziny ustalany jest na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego. Na podstawie wniosku i dołączonych do niego dokumentów, m.in. zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodzie opodatkowanym na zasadach ogólnych uzyskanym w 2006r., ustalono, że w 2006r. uzyskany przez wnioskodawcę dochód wyniósł łącznie 13.543,19 zł, w tym: roczny dochód netto D. D. – 6.782,97 zł, nieopodatkowany dochód z tytułu zaliczki alimentacyjnej – 540,00 zł, z tytułu wyegzekwowanych alimentów – 5.996,22 zł, z tytułu stypendium szkolnego – 224,00 zł. W związku z tym miesięczny dochód na członka rodziny wyniósł 564,30 zł i przekracza wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawowy próg dochodowy wynoszący 504 zł na osobę. Prezydent Miasta Ł. przytaczając treść art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził następnie, iż dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o 60,30 zł. Przekracza więc kwotę 48,00 zł, odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie zasiłkowym 2007/2008. Ponadto organ I instancji zauważył, iż zgodnie z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych określone w ustawie dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w przypadku ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego. Brak uprawnień do zasiłku rodzinnego powoduje brak prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego w tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W odwołaniu od tej decyzji D. D. podniosła, iż z zaświadczenia wydanego przez komornika sądowego wynika, że w grudniu 2005r. nie otrzymała alimentów na syna w kwocie 400 zł. Zaległe alimenty w wysokości 400 zł otrzymała dopiero w 2006r. i kwota ta została zaliczona przez komornika do alimentów wyegzekwowanych za ten rok. W związku z tym wniosła o nieuwzględnianie kwoty 400 zł stanowiącej alimenty za grudzień 2005r. przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny za 2006r. Strona powołała się nadto na bardzo trudną sytuację materialną swoją i syna, a także okoliczność pozostawania z uwagi na stan zdrowia pod stałą opieką lekarską oraz przyjmowania leków. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko i ustalenia faktyczne organu I instancji. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji strony zawartej w odwołaniu stwierdził, iż kwotę alimentów w wysokości 5.996,22 zł, którą strona otrzymała w 2006r., z uwagi na treść art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych wlicza się do dochodu uzyskanego przez nią w 2006r., a więc w okresie poprzedzającym okres zasiłkowy. Jest to zatem dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego też względu organ odwoławczy nie podzielił poglądu strony, iż dochód wynikający z tytułu zaległych za 2005r., a wyegzekwowanych w 2006r. alimentów, stanowi dochód uzyskany w 2005r. W konsekwencji tego za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, który dochód ten uwzględnił przy ustalaniu kryterium dochodowego. Ponadto Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zwróciło uwagę na bezwzględnie obowiązujący charakter norm zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych i brak możliwości orzekania w ramach uznania administracyjnego, a w konsekwencji tego przyznania odwołującej się zasiłku rodzinnego. W skardze na powyższą decyzję D. D. wniosła o jej uchylenie w całości. W jej uzasadnieniu podniosła, iż dochód uzyskany z tytułu wyegzekwowanych zaległych alimentów powinien zostać podzielony na okresy (miesiące lub lata), za które został uzyskany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 13 marca 2008r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego występuje błąd, gdyż mylnie naliczono składkę na ubezpieczenie społeczne w kwocie 288,60 zł zamiast kwoty 550,20 zł, a ponadto nie odliczono zaliczki na podatek w wysokości 268 zł. Skarżąca oświadczyła natomiast, że źródłem jej utrzymania było świadczenie emerytalne. W związku z powyższym dochód na członka jej rodziny wynosi 511,58 zł w stosunku miesięcznym. Tym samym mieści się w przedziale, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w poprzednim roku uzyskiwała świadczenie. Poza tym skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie stypendium syna nie powinno być doliczane do dochodu z uwagi na to, iż jest to stypendium socjalne. Ponadto zaś wyjaśniła, że w związku z odliczeniami wydatków na remont mieszkania za okres obejmujący lata 2003 – 2005 nie płaciła podatku, co ostatecznie doprowadziło do jego zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Z uwagi na treść sformułowanych przez skarżącą i jej pełnomocnika zarzutów oraz twierdzeń należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli badając, czy w sprawie, w której wniesiono skargę na decyzję administracyjną, właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przepisy normujące postępowanie administracyjne (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W związku z tym Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych stanowiących podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego. Podstawę orzekania stanowi zatem dla sądu administracyjnego stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonego aktu. Decydujące znaczenie mają ustalenia faktyczne dokonane na podstawie akt sprawy i bez znaczenia dla jego oceny pozostają fakty i dowody ujawnione już po wydaniu zaskarżonej decyzji, o ile wcześniej pozostawały nieznane organowi z przyczyn leżących poza nim (por. np. wyroki NSA z dnia 27 lipca 1994r., SA/Wr 652/94 – POP 1996/4/110, Lex nr 25285; 11 marca 1998r., SA/Sz 1003/97 – Lex nr 34128; 6 stycznia 1999r., III SA 4728/97 – OSP 2000, z. 1, poz. 16, str. 51; 25 kwietnia 2000r., V SA 2526/99 – Lex nr 49868; 27 lipca 2001r., III SA 1188/00 – Monitor Podatkowy z 2001r., nr 9, str. 2, Lex nr 48378; 12 maja 2005r., FSK 2045/04 – Monitor Podatkowy z 2006r., nr 3, str. 45; 25 lutego 2005r., FSK 1521/2004 – LexPolonica nr 412880, a także wyrok SN z dnia 2 października 2002r., III RN 150/01 – OSNAPU 2003, nr 16, poz. 372). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji wydanych w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pod pojęciem dochodu w rozumieniu tej ustawy należy rozumieć, po odliczeniu kwot świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na rzecz dzieci i stypendia określone w przepisach o systemie oświaty, przepisach Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w przepisach o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, a także inne stypendia przyznawane uczniom lub studentom (art. 3 pkt 1 lit. a i c). Dochód rodziny to z kolei przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2). Z treści tych przepisów wynika więc, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w precyzyjny sposób określa w jaki sposób ustala się dochód rodziny i o jakie należności winien zostać pomniejszony. Przy czym przepis art. 3 pkt 2 zawierający definicję pojęcie dochodu rodziny na potrzeby tej ustawy wyraźnie wskazuje, iż chodzi o dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przepis ten nie precyzuje jednakże w żaden sposób okresu, w jakim prawo do niego powstało. Taka zaś redakcja tego, omawianego unormowania pozwala stwierdzić, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie stawia żadnych ograniczeń czasowych w tej kwestii. Okres zasiłkowy w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych to okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Dodać w tym miejscu również trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie uczącej się) jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W myśl art. 5 ust. 2 wskazanej ustawy w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Ta druga sytuacja nie ma jednak bezspornie miejsca w rozpatrywanej sprawie. W dacie podjęcia zaskarżonej decyzji wysokość wskazanych kwot stanowiących kryterium dochodowe dla uzyskania świadczeń rodzinnych z mocy § 7 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych nie uległa natomiast zmianie. Z kolei w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Do wniosku tego należy dołączyć, m.in. zaświadczenia lub oświadczenia stwierdzające wysokość dochodu rodziny, w tym odpowiednio: zaświadczenie z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, oświadczenie członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, kopię odpisu wyroku sądu zasądzającego alimenty na rzecz osób w rodzinie lub kopię odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej lub kopię odpisu zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem, a także: przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące faktyczną wysokość otrzymanych alimentów oraz zaświadczenie komornika o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów, a także o wysokości wyegzekwowanych alimentów, w przypadku alimentów niższych niż zasądzone w wyroku, ugodzie sądowej lub ugodzie przed mediatorem, oświadczenie o wysokości otrzymanych alimentów oraz zaświadczenie komornika o wysokości wyegzekwowanych alimentów, gdy jest prowadzona egzekucja komornicza, w przypadku uzyskania alimentów wyższych niż zasądzone w wyroku, ugodzie sądowej lub ugodzie przed mediatorem (§ 2 ust. 2 pkt 6 lit. a, d i j). W rozpatrywanej sprawie bezspornym tymczasem jest, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej D. D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego z dnia 31 sierpnia 2007r. Z akt sprawy natomiast wynika, iż do wniosku tego dołączono, m.in. zaświadczenie Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym [...] z dnia 13 lipca 2007r. o dokonanych wpłatach oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia 16 lipca 2007r. o wysokości dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Z zaświadczeń tych wynika jedynie, iż w 2006r. wyegzekwowano od dłużnika R. D. tytułem alimentów łącznie kwotę 5.996,22 zł, zaś w zeznaniu podatkowym skarżącej PIT – 37 za 2006r. wykazano dochód pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne oraz o podatek dochodowy nie pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 6.810,92 zł. Przy czym z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] wynika także, iż dochód brutto strony wyniósł 7.099,76 zł, a składka na ubezpieczenie zdrowotne 288,84 zł. W oświadczeniu członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegającemu opodatkowaniu, który został uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy z dnia 31 sierpnia 2007r. skarżąca natomiast podała, że w 2006r. uzyskała dochód w wysokości 6.760,22 zł, dochód z tytułu: alimentów na syna Ł. D. wyniósł 5.996,22 zł, zaliczki alimentacyjnej 540,00 zł oraz stypendium w wysokości 224,00 zł. Skarżąca przedłożyła również decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o przyznaniu Ł. D. stypendium szkolnego na okres od dnia 1 lutego 2006r. do dnia 30 czerwca 2006r. w wysokości 224,00 zł. Okoliczności wynikające z w/w dokumentów oraz oświadczenia skarżącej stanowiły podstawę ustaleń faktycznych organów administracji, o czym świadczy treść uzasadnień zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. W toku zaś postępowania przed organami administracji zaświadczeń tych D. D. nie kwestionowała ani też nie przedstawiła żadnych innych dowodów przeciwnych. W związku z tym wyjaśnić w tym miejscu także trzeba, iż zaświadczenie to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno – technicznych administracji, niemający cech aktu administracyjnego. Zaświadczenie jest tylko urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a więc stanu rzeczy i w myśl art. 217 § 1 K.p.a. wydaje się je na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Jeżeli zaś treść zaświadczenia nie odpowiada żądaniu osoby ubiegającej się o jego wydanie, może ona je kwestionować w postępowaniu przed organem, który je wydał. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było zatem podstaw do uznania w trakcie postępowania przed organami administracji, że wyegzekwowane przez komornika w 2006r. alimenty za grudzień 2005r. nie stanowiły dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc dochodu uzyskanego w 2006r. Organy administracji nie miały także podstaw do kwestionowania wysokości dochodu skarżącej wynikającego z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia 16 lipca 2007r. o wysokości dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, a kwotę przyznanego Ł. D. na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stypendium szkolnego w wysokości 224 zł prawidłowo uwzględniły przy ustalaniu dochodu rodziny uzyskanego w 2006r. tym bardziej, że z rozstrzygnięcia tego wynika, iż jego podstawę prawną stanowiły, m.in. przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) – art. 90d ust. 1, ust. 7 i ust. 8, art. 90m ust. 1 i art. 90n ust. 1. Podkreślić również trzeba, że w toku postępowania administracyjnego dokonano analizy sytuacji skarżącej pod kątem regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Dochód na osobę w rodzinie skarżącej ustalony na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów oraz jej oświadczenia przekraczał jednakże kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny przysługujący w okresie, na który był ustalany. Kryterium dochodowe zostało bowiem przekroczone o 60,30 zł, podczas gdy kwota najniższego zasiłku w myśl § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych wynosiła 48,00 zł. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zakwestionowanie zaś przez pełnomocnika skarżącej dopiero w trakcie postępowania przed Sądem prawidłowości zaświadczenia wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], z przyczyn wyżej przedstawionych uznać trzeba za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec o jej oddaleniu. A.D.