II SA/Gd 796/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2006r., nr [...]. II SA/Gd 796/07 UZASADNIENIE Prezydent Miasta G., decyzją z dnia 15 czerwca 2007 roku, odmówił przyznania skarżącej M. D., świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności i biletów komunikacji miejskiej oraz opłacenie kosztów leczenia stomatologicznego. W ocenie organu miesięczny dochód skarżącej wynoszący 841,77 zł, pozwalał jej na zakup żywności oraz biletów komunikacji miejskiej. Nadto stwierdził, że skarżąca jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym, co zapewnia jej opiekę stomatologiczną. Organ podkreślił przy tym, że pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie można pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. a także wskazał, iż potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają i mieszczą się w możliwościach tej pomocy, wykazując na ograniczenia finansowe w możliwościach jej udzielania. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wskazała na swoją bardzo trudną sytuację życiową. Podniosła fakt, że jest rencistką I grupy całkowicie niezdolną do pracy. Podkreśliła swoją ciężką sytuację materialną oraz zły stan zdrowia - chorobę nowotworową, która wymaga ponad standardowego leczenia stomatologicznego. Zakwestionowała ponadto ustalenia wywiadu środowiskowego poczynionego przez organ I instancji, zwłaszcza w zakresie warunków mieszkaniowych, oraz zarzuciła nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji, faktu, iż posiada studiującą córkę. Nie zgodziła się również z ustaleniem wysokości jej dochodu. Skarżąca zarzuciła także organowi I instancji brak rzetelności oraz profesjonalizmu i dobrej woli przy rozpatrywaniu sprawy. Organ II instancji decyzją z dnia 10 października 2007 roku utrzymał w mocy zaskarżona decyzję, podzielając w pełni argumentacje organu I instancji. Dodatkowo wskazał w uzasadnieniu na wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego. Ponadto stwierdził, że zasiłek ten przyznaje się w ramach "uznania administracyjnego", co powoduje, że nawet spełnienie przesłanek do jego otrzymania nie musi oznaczać konieczności przyznania tego świadczenia. Następnie oświadczył, że skarżąca nie udokumentowała swojej choroby nowotworowej ani konieczności poddania się II SA/Gd 796/07 ponadstandardowemu leczeniu stomatologicznemu. Organ wskazał też na fakt otrzymania przez skarżącą wsparcia z pomocy społecznej na zakup leków, odzieży, środków czystości, ręczników, sprzętu gospodarstwa domowego, a także oświadczył, że pomoc społeczna nie ma na celu utrzymywania osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej ani zaspokajania ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Od tej decyzji M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając organowi II instancji złą wolę oraz brak poszanowania godności ludzkiej podczas rozpatrywania sprawy. Wniosła równocześnie o ponowne jej rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Punktem wyjścia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy jest treść art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr. 64, poz. 593 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Istota przyznawania takiego zasiłku polega na tym, że osoba znajdująca w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, pomimo iż jej dochód przekracza kryterium II SA/Gd 796/07 dochodowe ustanowione w ustawie o pomocy społecznej, może ubiegać się o zasiłek w formach przewidzianych w pkt 1 i 2 wskazanego przepisu. Celem takiej wyjątkowej regulacji jest stworzenie możliwości ubiegania się przez stronę o udzielnie pomocy w takich indywidualnych sytuacjach życiowych, które nie poddają się ustawowej klasyfikacji. Takie rozwiązanie uznać należy za pożądane z punktu widzenia aksjologii wyrażonej w art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Bez wątpienia oceny takiej dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że zależy tylko od jego uznania. Wbrew stanowisku organu II instancji, przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Wynika to z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie, bowiem z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, natomiast zgodnie z art. 7 K.p.a. są zobowiązane do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z powyższego organ II instancji, wydając decyzję w przedmiotowej sprawie nie zastosował się do tych dyrektyw. Podkreślając w swoim wywodzie na temat "uznania administracyjnego" aspekt subiektywnej oceny sytuacji przez organ wydający decyzję, pominął kwestię obowiązku działania organu na podstawie prawa i dążenia do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy - co było jego podstawowym zadaniem podczas rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. Zatem pojęcie "uznania administracyjnego" w przedmiotowym postępowaniu jest konstrukcją dającą organom administracji publicznej możliwość elastyczności działania w sytuacjach wymagających udzielenia takiej pomocy, a nie pozwalającą na dowolność w tym zakresie. Nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania danego świadczenia. Sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. By odmówić udzielenia pomocy z tego powodu, organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy w wyniku której wykaże ich całkowity brak, bądź niemożność II SA/Gd 796/07 przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju. W przeciwnym razie powinien udzielić pomocy w takim zakresie na jaki posiadane środki pozwalają. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest analizy potrzeb skarżącej w zakresie korzystania z komunikacji miejskiej, nie wyjaśniono jej stanu zdrowia - zwłaszcza okoliczności choroby nowotworowej i związanej z nią koniecznością korzystania z ponad standartowej opieki stomatologicznej (nieobjętej refundacją z ubezpieczenia zdrowotnego NFZ) oraz innymi niezbędnymi wydatkami (np. na przejazdy komunikacją miejską). Organ II instancji wydając decyzję, zaakceptował powyższe wady postępowania, a nadto pomijając ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ I instancji (wskazano w nim stan po radioterapii gardła i ślinianek oraz potrzebę poddawania się przez skarżącą częstej kontroli stomatologicznej i korzystania z usług nie refundowanych z funduszu zdrowia), wbrew art. 77 K.p.a., stwierdził, że to na skarżącej spoczywa obowiązek udowodnienia sytuacji zdrowotnej w jakiej się znajduje oraz potrzeb opieki medycznej. Mając wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej i co do konieczności korzystania przez nią z usług służby zdrowia w zakresie nie refundowanym przez ubezpieczenie zdrowotne, organ mógł i powinien dokonać stosownych wyjaśnień , zwracając się z prośbą do skarżącej o wskazanie konkretnych dowodów i dokonanie ich weryfikacji. Kolegium wydając decyzję naruszyło także przepis art. 107 § 3 K.p.a. w ten sposób, że zamiast dokonać wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie - poczyniło głównie ogólne uwagi na temat "uznania administracyjnego" oraz zasad przyznawania świadczeń w ramach pomocy społecznej. Należy także wskazać organom obu instancji, na to, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej pożądana jest szczególna staranność oraz dbałość o słuszny interes strony, albowiem stroną takiego postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez swej winy - nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji publicznej szuka u nich pomocy. Organy te, zgodnie z art. 8 K.p.a. powinny działać w taki sposób, aby to zaufanie pogłębiać - rozważyć i zbadać indywidualną sytuację wnioskodawcy w danej sprawie. Jak wynika z powyższych rozważań organy obu instancji nie sprostały tym wymogom. II SA/Gd 796/07 Z tych też względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie szczegółowo i starannie wyjaśni sytuację życiową skarżącej - w szczególności zbada jej sytuację zdrowotną oraz związaną z tym konieczność dodatkowej opieki stomatologicznej nie objętej refundacją z ubezpieczenia zdrowotnego. Przeanalizuje wydatki i ich celowość, jakie skarżąca ponosi w związku ze swoim leczeniem a także zbada potrzeby skarżącej w zakresie korzystania z komunikacji miejskiej. Dopiero na podstawie wyczerpująca zebranego materiału dowodowego organ dokona ustalenia czy sytuacja życiowa skarżącej kwalifikuje się jako szczególny przypadek z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wydając decyzję o udzieleniu bądź odmowie udzielenia specjalnego zasiłku celowego wyczerpująco i wszechstronnie uzasadni swoje rozstrzygniecie. Organ II instancji dokonując ewentualnej kontroli instancyjnej ponownie wydanej decyzji zwróci szczególną uwagę na powyższe wskazania, dokonując uzasadnienia swojej decyzji zgodnie z art. 107 K.p.a. Organu obu instancji stosując instytucję "uznania administracyjnego" zobowiązane są uwzględnić interpretację tego pojęcia dokonaną przez sąd.