III SA/Wa 2213/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Anna Armińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia w przedmiocie postępowania egzekucyjnego oddala skargę I. P. [...] (dalej w skrócie "P." lub "Skarżący"), pismem z dnia 4 stycznia 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. (dalej w skrócie "DIS") z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. (dalej w skrócie "NUS") z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], którym określono P., jako dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokość nie przekazanej przez niego kwoty wraz z odsetkami. Zdaniem P. powyższe postanowienia obarczone są wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej w skrócie "K.p.a.". Wydano je bowiem z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, zawierają wadę powodującą ich nieważność z mocy prawy, a także skierowano je do osoby nie będącej stroną w sprawie. II. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia DIS z dnia [...] czerwca 2004 r. Uzasadniając sposób rozstrzygnięcia wskazał, że postanowienie DIS było już przedmiotem sądowej kontroli zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/GL 1001/04 oddalił skargę P. wniesioną na to postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1451/05 oddalił skargę kasacyjną P. złożoną od wyroku sądu pierwszej instancji. Zdaniem Ministra Finansów z uwagi na treść art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a." oznacza to, że kontrolowane postanowienie nie jest obarczone wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd bowiem z urzędu ocenia, czy w zaskarżonym akcie tkwią tego typu wady. Nadto, Minister Finansów podkreślił, że w świetle art. 153 P.p.s.a. w rozpatrywanej sprawie jest związany oceną prawną dokonaną przez sąd. Niedopuszczalne zatem było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia DIS z dnia [...] czerwca 2004 r., co do którego sąd administracyjny oddalił skargę. III. Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. P. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreślił, iż nie zgadza się z argumentacją, że fakt sądowej kontroli powyższego postanowienia wyklucza możliwość ponownego zbadania istnienia przesłanek nieważności przez Ministra Finansów. Wywiódł, że w świetle art. 7 K.p.a. organy administracji państwowej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym także zbadania przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień wydanych w toku postępowania. Znajduje to zastosowanie samodzielnie i niezależnie od możliwości sądowej kontroli legalności tych orzeczeń. Zauważył przy tym, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Minister Finansów nie jest zatem organem "związanym" oceną prawną sądów administracyjnych orzekających w przedmiotowej sprawie. Orzeczenia, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, pochodzą bowiem od organów niższego stopnia - urzędów skarbowych i izby skarbowej, w stosunku do których Minister Finansów jest organem naczelnym oraz organem nadzoru. Z tych względów korzysta on z niezawisłości, niezależności i samodzielności w dokonywaniu oceny prawnej zaskarżonych postanowień podległych mu organów, jak również stwierdzaniu ich nieważności w trybie art. 156 K.p.a. P. podtrzymał jednocześnie zarzuty nieważności zawarte we wniosku z dnia 4 stycznia 2007 r. IV. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. Powtórzył argumentację w nim zawartą. Dodał, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu jego niedopuszczalności skutkowała brakiem podstaw do badania i oceny zarzutów odnoszących się do przesłanek nieważności. V. W skardze z dnia 20 listopada 2007 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. i stwierdzenie nieważności postanowienia DIS z dnia [...] czerwca 2004 r. Podtrzymał stanowisko i argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem Minister Finansów posiada uprawnienie do zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia DIS z dnia [...] czerwca 2004 r., mimo poddania go kontroli sądu administracyjnego. Istnieje zatem możliwość oceny, czy w sprawie występują podnoszone we wniosku przesłanki nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W ocenie Sądu, Minister Finansów prawidłowo przyjął, że na podstawie wniosku P. z dnia 4 stycznia 2007 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia DIS z dnia [...] czerwca 2004 r. (postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym), co do którego została oddalona skarga prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2005 r., nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie jego nieważności. W postępowaniu takim nie mogło by bowiem zapaść orzeczenie sprzeczne z wyrokiem, a tym samym okoliczność ta stała na przeszkodzie do jego uruchomienia. Za takim stanowiskiem przemawiają w sposób dostateczny argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r., uznane przez Sąd za prawidłowe, a także inne jeszcze, które można wyprowadzić z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla potwierdzenia słuszności powyższej oceny, przybliżyć należy ramy prawne, w jakich odbywa się kontrola sądowa zaskarżonych aktów. W takich samych ramach odbyła się bowiem uprzednio kontrola postanowienia DIS z dnia[...] czerwca 2004 r., dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W postępowaniu sądowoadministarcyjnym funkcjonuje bardzo ważna z punktu widzenia oceny legalności zaskarżanych aktów lub czynności zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, wyrażona w art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z nią sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny może i powinien (w znaczeniu "jest obowiązany") zarówno na etapie rozpoznania skargi, jak i orzekania o jej zasadności wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia (zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia – art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania określonych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), czyli sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Taka konstrukcja wyznacza szeroki zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, jako sądu pierwszej instancji. Z tak ukształtowaną zasadą korespondują, w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia, przepisy art. 145 P.p.s.a., które wyznaczają prawny zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynika sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowym szczególnego znaczenia nabierają przy tym przesłanki nieważności. Zwrócić bowiem należy uwagę, że te najcięższe z możliwych wad sprawiły, że ustawodawca generalnie przesądził, iż skarga skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego winna doprowadzić do usunięcia z obiegu prawnego aktów obarczonych takimi wadami, wydanych w granicach sprawy objętej skargą. Dzieje się to w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. W tym kontekście dodać należy, że według art. 60 ab initio P.p.s.a. zasadą jest, że skarżący może cofnąć skargę i cofnięcie to wiąże sąd. Jeżeli jednak cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, wówczas sąd jest zobowiązany do uznania cofnięcia skargi na niedopuszczalne (art. 60 in fine P.p.s.a.). Również i zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego doznaje ograniczenia w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, o czym stanowi art. 134 § 2 P.p.s.a. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że sąd administracyjny musi badać z urzędu zwłaszcza i w pierwszej kolejności istnienie w sprawie przesłanek nieważności. Słusznie więc podnosił Minister Finansów, że oddalenie skargi na postanowienie z dnia [...] października 2004 r. oznaczało, iż Sąd wówczas orzekający nie stwierdził wad nieważności w stosunku do tego postanowienia. Jednoznacznie to wynika z treści wyroku, gdzie Sąd uznał, iż "zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa". Uwzględnić tez należało, że orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy (art. 168 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2005 r. stał się prawomocny w dniu 8 grudnia 2006 r. Od tej daty zaczął wywoływać, poza skutkami z art. 153 P.p.s.a. w zakresie związania przytoczoną wyżej oceną prawną, także skutki przewidziane w art. 170 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (podkreśl. WSA), a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Bez wątpienia rzeczony wyrok, wbrew wywodom Skarżącego, wiązał więc Ministra Finansów. Ratio legis cytowanego artykułu polega na tym, iż gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt 2543/98, niepublik.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Dodać też można, że w art. 171 P.p.s.a. zawarto zasadę res iudicata, w myśl której wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Konsekwencją procesową tej zasady jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Istota sądowej kontroli administracji publicznej tkwi w ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego. Powaga rzeczy osądzonej skierowana jest do stron postępowania sądowoadministracyjnego, wyłączając możliwość kwestionowania przez nie wydanego wyroku sądowego zarówno w sposób bezpośredni – przez wnoszenie środków odwoławczych od tego wyroku, jak i pośrednio – przez wniesienie nowej skargi od tego samego aktu lub czynności organu administracji publicznej. W konsekwencji skutek ten jest skierowany również do sądów administracyjnych, wyłączając możliwość uwzględniania takich wniosków (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Z art. 171 P.p.s.a. wynika ponadto, że wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Wyznaczając granice przedmiotowe res iudicata w taki właśnie sposób ustawodawca nawiązał do zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W przypadku wyroku oddalającego skargę (art. 151 P.p.s.a.) powagą rzeczy osądzonej objęte jest ustalenie, iż decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, a ściślej, że nie zawierają takich wad prawnych, które wymagałyby ich wyeliminowania z obrotu prawnego, zwłaszcza wad nieważności. Prawomocność decyzji lub postanowienia "utrzymanych w mocy" (poprzez oddalenie skargi) przez sąd administracyjny zamyka więc organom administracyjnym i stronie możliwość uruchomienia postępowania administracyjnego zmierzającego do usunięcia tych aktów z obrotu prawnego, w trybach przewidzianych dla usuwania aktów wadliwych. Odnosi się to do takiego zakresu, w jakim przyczyny wadliwości objęte były zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrolując bowiem legalność decyzji i postanowień, sąd z urzędu – niezwiązany granicami skargi – w pierwszej kolejności ustala, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności. W przypadku rozstrzygnięć podjętych z zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego chodzi o zbadanie istnienia przesłanek, o których mowa w jego art. 156. Żadna przy tym z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracyjny, a wszystkie mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skoro zatem w dacie złożenia wniosku z dnia 4 stycznia 2007 r. (data wpływu do organu w dniu 10 stycznia 2007 r.) o stwierdzenie nieważności postanowienia DIS z dnia [...] czerwca 2004 r. nastąpiło już oddalenie skargi na to postanowienie i wyrok wydany w tym przedmiocie stał się prawomocny, to tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., co uczynił prawidłowo Minister Finansów. Rozstrzygnięcie tego rodzaju jest podejmowane, jeśli wystąpią przeszkody przedmiotowe do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Do takich przeszkód zaliczyć zaś należy uzyskanie przez akt objęty wnioskiem atrybutu prawomocności, poprzez poddanie go uprzedniej kontroli sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.