I SAB/Lu 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.),, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w przedmiocie złożonego wniosku o zwrot uiszczonego podatku akcyzowego z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu osobowego I. zobowiązuje Naczelnika Urzędu Celnego do rozstrzygnięcia w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku wniosku B. M. z dnia [...] o zwrot uiszczonego podatku akcyzowego z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu osobowego II. zasądza od Naczelnika Urzędu Celnego na rzecz B. M. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu ze skargą na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w L. w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprawy z jego wniosku o zwrot podatku akcyzowego z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu osobowego. W uzasadnieniu skargi, B. M. podnosił, iż w dniu [...] na jego wniosek wszczęte zostało postępowanie w sprawie nadpłaty i zwrotu uiszczonego nienależnie podatku akcyzowego z tytułu nabycia pojazdu samochodowego marki VW GOLF III. Zdaniem skarżącego, mimo tego, że ponad wszelką wątpliwość uiszczony przez niego podatek podlega zwrotowi, organ podatkowy nie odniósł się merytorycznie do złożonego wniosku, informując jedynie o kolejnym przesunięciu terminu zakończenia postępowania. W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organ wskazywał brak przepisów oraz jednoznacznej interpretacji przepisów krajowych z przepisami UE. Skarżący kwestionował tę argumentację odwołując się do stanowiska WSA w Lublinie zawartego w wyroku z dnia 8 października 2007 r., w sprawie sygn. akt I SAB/Lu 5/07. W związku zaś z kolejnym postanowieniem Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] nr [...] wnosił o zobowiązanie Naczelnika Urzędu Celnego w L. do merytorycznego rozstrzygnięcia jego wniosku. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego w L. wnosił o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko wywodził, iż w dniu [...] do Naczelnika Urzędu Celnego w L. wpłynęła deklaracja uproszczona nabycia wewnątrzwspólnotowego dotycząca samochodu osobowego marki VOLKSWAGEN GOLF III, złożona przez B. M. Spełniała ona wymogi określone w art. 81 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004r. o podatku akcyzowym. Podatnik deklarował podstawę do obliczenia podatku w wysokości 6.692 zł, stawkę podatku akcyzowego 65 % oraz kwotę podatku akcyzowego do zapłaty w wysokości 4.349 zł. Na podstawie dokonanej wpłaty podatku akcyzowego Naczelnik Urzędu Celnego w L. [...] wydał dokument potwierdzający zapłatę akcyzy na terytorium kraju od samochodu osobowego w nabyciu wewnątrzwspólnotowym. W dniu [...] do Naczelnika Urzędu Celnego w L. wpłynął wniosek strony o zwrot nadpłaconego podatku akcyzowego w kwocie 4.178 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od chwili zapłaty podatku z tytułu nabycia wewnątrzwspólnotowego samochodu osobowego. Wnioskodawca wnosił o stwierdzenie nadpłaty podatku akcyzowego w kwocie 4.178 zł z uwagi na fakt, iż uiszczona opłata została nałożona sprzecznie z prawem Unii Europejskiej. W takcie prowadzonego postępowania podatkowego w dniu 22 czerwca 2007 r. do Naczelnika Urzędu Celnego w L. wpłynęło wezwanie strony o usunięcie naruszenia prawa i rozstrzygnięcie, co do istoty zgłoszonego wniosku w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku akcyzowym z tytułu nabycia wewnątrzwspólnotowego przedmiotowego samochodu osobowego. W związku z art. 141 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa Naczelnik Urzędu Celnego przekazał pismo podatnika organowi wyższej instancji - Dyrektorowi Izby Celnej w B. – który postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu całości materiału zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu podatkowym uznał zarzuty podniesione w piśmie strony z dnia [...] za nieuzasadnione. Naczelnik Urzędu Celnego w L. odnosząc się do zarzutów skargi podnosił, iż nie są one zasadne albowiem organ podatkowy nie pozostaje w bezczynności. Podkreślał, iż zgodnie z art. 139 § 1 ordynacji podatkowej załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie powinno być przekazane stronie niezwłocznie, gdy tylko pojawi się przeszkoda, która powoduje zwłokę. Naczelnik Urzędu Celnego w L. wypełnił powyższy obowiązek zawiadamiając stronę o niedotrzymaniu terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie, termin przewidziany na rozpatrzenie wniosku upłynął w dniu 1 marca 2007 r.. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego w L. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 140 § 1 ordynacji podatkowej wydał postanowienie wyznaczające nowy termin do dnia [...], [...], [...], [...], a następnie do dnia [...] na zakończenie prowadzonego postępowania podatkowego w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku akcyzowym w związku z nabyciem wewnątrzwspólnotowym przez podatnika samochodu osobowego. W związku z tym, że we wskazanych terminach prowadzone postępowanie podatkowe nie mogło być zakończone Naczelnik Urzędu Celnego w L. wskazał nowy termin na załatwienie sprawy. Tym samym w opinii Naczelnika Urzędu Celnego nie doszło do naruszenia prawa w postaci bezczynności organu. Organ wywodził, iż konieczność wyznaczania nowych terminów na załatwienie przedmiotowej sprawy wynikała z faktu, iż nie otrzymano z Ministerstwa Finansów żadnych wytycznych dotyczących trybu i formy zwrotu podatku akcyzowego w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości C-313/05 z dnia 18 stycznia 2007 r. Tym samym niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu oraz nie wystąpiło naruszenie prawa w tym zakresie. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności organu administracji publicznej przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) prowadzi do wniosku, iż Naczelnik Urzędu Celnego w L. pozostawał w bezczynności. Według Sądu, zasadność stanowiska o pozostawaniu organu podatkowego w bezczynności w sprawie prowadzonej z wniosku B. M. o zwrot podatku akcyzowego z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu osobowego jednoznacznie wynika z analizy okoliczności stanu faktycznego sprawy. Z akt podatkowych niespornie wynika, że: 1) skarżący z wnioskiem o zwrot nadpłaconego podatku akcyzowego wystąpił w dniu [...]; 2) wezwaniem z dnia [...] wezwany został do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie korekty deklaracji uproszczonej nabycia wewnątrzwspółnotowego AKC-U, co uczynił w dniu [...], po czym kolejnym wezwaniem z dnia [...] został zobowiązany do złożenia w terminie siedmiu dni kopii dowodu rejestracyjnego przedmiotowego pojazdu wystawionego na terytorium RP lub innych dokumentów dotyczących tego pojazdu, co uczynił w dniu [...]; 3) postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 140 § 1 ordynacji podatkowej Naczelnik Urzędu Celnego w L. argumentując, iż w sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...], a kolejnym postanowieniem z dnia [...], wydanym w tym samym trybie i z ta samą argumentacją, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...], 4) następnie, wezwaniem z dnia [...] organ podatkowy zobowiązał podatnika do przedstawienia, w terminie czternastu dni, tłumaczenia przysięgłego zagranicznego dokumentu zakupy pojazdu, który to obowiązek skarżący wykonał w dniu [...]; 5) następnie, postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 140 § 1 ordynacji podatkowej Naczelnik Urzędu Celnego w L. powołując się na prace legislacyjne nad ustawą o zwrocie podatku akcyzowego zapłaconego z tytułu nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu samochodów osobowych, wyznaczył kolejny nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...]; 6) w rezultacie wezwania przez podatnika do usunięcia naruszenia prawa (ponaglenia) z dnia [...], Dyrektor Izby celnej w B. postanowieniem z dnia [...], uznał zarzutu podatnika za niezasadne; 7) kolejnym postanowieniem z dnia [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...], Naczelnik Urzędu Celnego w L., odwołując się do argumentacji o pracach legislacyjnych nad ustawą o zwrocie podatku akcyzowego, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...], a postanowieniem z dnia [...] wskazując dodatkowo na argument braku jednolitej interpretacji przepisów, wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...]; 8) w konsekwencji B. M. w dniu [...] (data wpływu [...]) wystąpił ze skargą na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w L. w sprawie z jego wniosku o zwrot podatku akcyzowego z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu osobowego. Z przywołanych okoliczności stanu sprawy wynika, że organ podatkowy, w trybie art. 140 § 1 ordynacji podatkowej, sześciokrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, bez wskazania racjonalnych motywów swojego działania w tym zakresie, a postępowanie podatkowe w sprawie z wniosku B. M. mimo braku podstaw ku temu, toczyło się blisko rok. Dowodzi to, iż Naczelnik Urzędu Celnego w L. pozostawał w bezczynności, a o zasadności takiej oceny działania organu podatkowego przekonują następujące argumenty. Z art. 125 ordynacji podatkowej wynika, iż organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Prawidłową realizację wynikającej z niej zasady szybkości postępowania oraz jej gwarancje stanowią przepisy Rozdziału 4 ordynacji podatkowej "Załatwienie sprawy". Z art. 139 § 1 ordynacji podatkowej wynika, iż załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, zaś zgodnie z § 2 art. 139 ordynacji podatkowej niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. Z powyższego wynika, iż to stopień skomplikowania sprawy determinuje czas i termin jej załatwienia. Jakkolwiek faktem jest, że upływ terminu do załatwienia sprawy, ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji, to jednak zgodnie z art. 140 ordynacji podatkowej, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy zobowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślenia przy tym wymaga, że nowy termin załatwienia sprawy powinien być wyznaczony w dniach, tygodniach lub miesiącach z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 1996 r. w sprawie sygn. akt I SAB 26/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97). Wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy musi być przy tym oparte na w pełni racjonalnych przesłankach i podstawach gwarantujących efektywną (skuteczną) realizację obowiązku rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji we wskazanym nowym terminie. Tylko i wyłącznie takie zawiadomienie i wskazanie nowego terminu uznane być może za prawidłową realizację obowiązku wynikającego z art. 140 ordynacji podatkowej. Stanowi ono bowiem, rodzaj zobowiązania organu i gwarancję zachowania nowego, wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, iż kompetencja do wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o której stanowi art. 140 ordynacji podatkowej, może być realizowana tylko i wyłącznie na warunkach i zasadach określonych tym przepisem. Istocie tej kompetencji, determinowanej art. 120 i art. 125 ordynacji podatkowej, sprzeciwiałoby się więc jej nadużywanie wyrażające się w braku podstaw do jej wykonywania lub częstotliwości sięgania po nią, bez wskazania jasnych, racjonalnych i przekonujących argumentów. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 139 ordynacji podatkowej, jak również zaniechanie realizacji, w wyżej wskazany sposób, obowiązku wynikającego z art. 140 ordynacji podatkowej oznacza, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy: przewiduje trudności w wykonaniu decyzji o określonej treści i z tego względu powstrzymuje się od jej wydania (wyrok NSA z 26 listopada 1999 r. w sprawie sygn. akt II SAB 165/99); nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 27 października 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 18/98); zwłaszcza zaś, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności, w szczególności zaś, gdy nie wyznacza nowego terminu załatwienia sprawy (wyroki NSA z: 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99, 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98, 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98). W tym kontekście wskazać również należy, że NSA w wyroku z dnia 17 marca 1988 r., w sprawie sygn. akt SAB/Gd 14/8 podkreślił, iż zasięgniecie przez organ administracji publicznej u władz zwierzchnich porady, co do sposobu załatwienia sprawy nie stanowi podstawy uznania, że wystąpiły niezależne od organu powody niezałatwienia sprawy w terminie. W kontekście bezczynności organu administracji publicznej i obowiązującej w prawie publicznym reguły, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej stanowi jego prawny obowiązek, w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., w sprawie sygn. akt V SAB 147/1999, NSA argumentował, że nawet fakt istnienia luki w prawie spowodowanej brakiem przepisu wykonawczego do ustawy nie oznacza dla strony braku możliwości zrealizowania materialnoprawnego uprawnienia wynikającego z ustawy. Normatywna treść art. 139 i art. 140 ordynacji podatkowej oraz przywołane stanowisko judykatury dotyczące przesłanek ustalania bezczynności organu administracji publicznej, gdy skonfrontować je ze stanem faktycznym sprawy, jednoznacznie potwierdza więc zasadność stanowiska o niezgodności z prawem działania Naczelnik Urzędu Celnego w L., co wyrażało się w jego bezczynności. Nie podejmował on bowiem żadnych działań zmierzających do realizacji prawnego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego. Świadczy o tym częstotliwość wydawania postanowień wyznaczających nowy termin załatwienia sprawy, którym nie towarzyszyły w istocie rzeczy żadne konkretne czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Część z nich zaś, podjętych w pierwszej fazie postępowania, uznać należy za pozorne. Uznać bowiem należy, iż stanowiły one pretekst - Naczelnik Urzędu Celnego w L., nie respektując zasady szybkości postępowania i zasady koncentracji materiału dowodowego, w tym również zasady wyrażonej w art. 121 ordynacji podatkowej, trzykrotnie wzywał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów (uzupełnienie braków wniosku; przedstawienie dokumentów i dowodów) - do ukrycia rzeczywistych motywów działania organu podatkowego, które ujawnione zostały w późniejszych fazach postępowania, a którymi były argumenty odwołujące się do prac legislacyjnych i braku jednolitej interpretacji przepisów. Zasadność tego stanowiska jasno i wyraźnie potwierdza ilość postanowień wyznaczających nowy termin załatwienia sprawy, zawarta w ich uzasadnieniach argumentacja oraz towarzyszący im brak podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy. W kontekście zaś argumentu, iż to prace legislacyjne nad ustawą i wątpliwości interpretacyjne uzasadniają wyznaczenie nowego, kolejnego już, terminu załatwienia sprawy podkreślić należy, iż organ administracji publicznej ustalając konsekwencje prawne faktów, jest zobowiązany czynić to na podstawie przepisów obowiązującego prawa. W ramach zaś kompetencji do ich stosowania musi dokonywać ich wykładni uwzględniającej obowiązujące zasady i reguły. Przy tym jakiekolwiek niejasności i wątpliwości, co do treści przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (por. np. wyroki NSA: z 6 maja 1999 r., w sprawie sygn. akt IV SA 27/97; z 6 marca 1996 r., w sprawie sygn. akt SA/Bk 95/95). Przywoływana argumentacja Naczelnika Urzędu Celnego w L. nie może więc zwalniać z obowiązku wydania rozstrzygnięcia w konkretnej indywidualnej sprawie. W związku z powyższym, zasadnie należało więc stwierdzić, że organ podatkowy – Naczelnik Urzędu Celnego w L. - pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku B. M. Nie załatwił on bowiem sprawy podatkowej w sposób przewidziany przywołanymi przepisami obowiązującego prawa. Uzasadniało to więc, zobowiązanie organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku wniosku skarżącego o zwrot podatku akcyzowego z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu osobowego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.