I SA/Wa 19/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], orzekającą o wpisie do rejestru zabytków budynku kasyna cywilnego położonego w K. przy ul. [...] wraz z działką o nr geodezyjnym [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 4 listopada 2005 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który w oparciu o przedłożone dowody, tj. wypis i wyrys z ewidencji gruntów ustalił, że budynek kasyna cywilnego położony przy ul [...] w K., usytuowany jest na działce o nr geodezyjnym [...] - dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] - i której właścicielem jest R. S. Po dokonaniu lustracji obiektu, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w G. - rozpoznając po raz drugi sprawę - decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] orzekł o wpisie do rejestru zabytków województwa pomorskiego, pod nr rejestru [...], budynku kasyna cywilnego położonego w K. przy ul. [...] wraz z działką o nr geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Konserwator Zabytków potwierdził konieczność objęcia ochroną konserwatorską powyższego obiektu w zakresie określonym w rozstrzygnięciu decyzji. Stwierdził, że zgodnie z rozpoznaniem historycznym obiektu, budynek [...] w K., wzniesiony został w 1850 r. w konwencji klasycystycznej z fasadą o układzie osiowym symetrycznym, zakomponowaną w wielkim porządku i zwieńczoną trójkątnym naczółkiem. Obiekt posadowiony został na obszernej parceli o regularnym kształcie zbliżonym do trapezu. Teren działki stanowił naturalne zaplecze rekreacyjno-rozrywkowej funkcji kasyna cywilnego. W okresie międzywojennym (w 1935r.) nowy właściciel J. M., dokonał modernizacji obiektu przeznaczając go na [...]. Do korpusu głównego, od strony zachodniej (tylnej) na osi budynku dobudowana została prostokątna sala kinowa z bocznymi parterowymi aneksami mieszczącymi kasy i zaplecze gospodarczo-sanitarne. Budynek funkcjonował jako [...] do 1994 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że gmach dawnego kasyna cywilnego, a następnie [...], wpisuje się znacząco w historyczno-kulturalną panoramę miasta, świadcząc zarówno o ambicjach mieszkańców w połowie XIX stulecia, gdy organizowali kasyno, jako miejsce spotkań miejscowej elity, jak i o otwartości na współczesne im nowości techniczne, gdy prawie wiek później otwierano modny obiekt [...]. Również regularna parcela wytyczona podczas budowy kasyna, a zachowana obecnie z niewielkimi zmianami, stanowi świadectwo ówczesnej aranżacji przestrzennej budynku użyteczności publicznej w tkance urbanistycznej. Działka zachowała swój historyczny kształt - zarys parceli związany z powstaniem obiektu dotrwał do czasów obecnych z niewielkimi zmianami. Działka ta widnieje na mapach katastralnych z początku XX w., a jej granica północna z murowano-żeliwnym ogrodzeniem jest widoczna na fotografiach kasyna pochodzących z końca XIX w. i z początku XX w. Z tych powodów [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, iż budynek pierwotnego kasyna, później kino-teatru, poza walorami architektonicznymi, posiada niewątpliwie wartości historyczne, jako obiekt użyteczności publicznej przeznaczony w okresie międzywojennym na potrzeby kultury, a następnie organicznie wręcz "wrośnięty" w panoramę tego fragmentu miasta K., pozostając świadectwem epok, w jakich powstawał. Od tej decyzji odwołanie złożył właściciel nieruchomości R. S., wnosząc o : - uchylenie jej w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków dobudowanej do budynku głównego sali kinowej oraz terenu wokół obiektu - ponad obrys budynku kasyna, - powołanie biegłego dysponującego specjalistyczna wiedzą. Powoływał się na to, że dobudowana bryła sali kinowej zakłóca jednolitą formę dawnego budynku kasyna, powodując jej "zeszpecenie", nie posiada ona także żadnych walorów architektonicznych, tak jak dobudowane do niej aneksy, które zostały wyłączone z wpisu do rejestru zabytków. Również działka wokół budynku nie posiada żadnych walorów zabytkowych i nie jest niezbędna do ochrony wartości widokowych zabytku oraz do jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister w całości podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dysponował stosownym materiałem dowodowym potwierdzającym konieczność objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowego obiektu w zakresie określonym w rozstrzygnięciu decyzji. Wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków - dokonując wpisu do rejestru zabytków całości budynku wraz z dobudowana salą kinową - działał zgodnie z obowiązującą doktryną konserwatorską, która zakłada, iż w obiektach zabytkowych, gdzie poszczególne elementy należą do różnych epok historycznych, ochrona powinna uwzględniać świadectwo tych wszystkich epok. Sanacja nawarstwień kulturowych jest dopuszczalna tylko tam, gdzie nawarstwienia te pozbawione są całkowicie wartości architektonicznych i naruszają walory historyczne i zabytkowe obiektu. Ponadto Minister stwierdził, że działka nr [...] nie została wpisana do rejestru zabytków jako otoczenie budynku dawnego kasyna cywilnego, lecz jako zabytek posiadający wartości historyczne - parcela historyczna, wytyczona w okresie budowy kasyna. Nie podzielił też zasadności zarzutu skarżącego odnośnie bezpodstawnego odmówienia przez organ pierwszej instancji dopuszczenia dowodu "z opinii biegłego dysponującego wiedzą specjalistyczną wymaganą do oceny tych zagadnień". Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują obowiązku organów orzekających o wpisie dobra do rejestru zabytków dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest albo nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe. Natomiast przepis art. 84 § 1 kpa przewiduje możliwość zasięgnięcia opinii biegłych w przypadkach, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a więc wykraczające poza zakres wiedzy organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie. Na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków mimo bezzasadnej odmowy dopuszczenia przez ten organ dowodu z opinii biegłego, 2) naruszenie prawa materialnego - ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.): - art. 3 pkt 1 i pkt 2 przez wpisanie do rejestru zabytków części budynku dawnego kasyna – sali kinowej, nie posiadającej walorów zabytkowych i naruszającej bryłę zabytku podstawowego – gmachu kasyna, stanowiącej nawarstwienie kulturowe utrudniające rewitalizację zabytku, - art. 3 ust. 1 pkt 15 i art. 6 ust. 1 pkt. 1 przez wpisanie do rejestru zabytków działki gruntu - otoczenia budynku kasyna - nie posiadającej cech wymienionych we wskazanych przepisach, które uzasadniałyby objęcie tego terenu ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. orzekającą o wpisie do rejestru zabytków budynku kasyna cywilnego wraz z działką gruntu. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt. 1 litera c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Stosownie do tego artykułu ochronie i opiece podlegają - bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Treść tego przepisu wskazuje, że wydana na jego podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ wydając decyzję o określonej treści, nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczone cechą dowolności i czy prawidłowo został w niej uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria, to nie można jej zarzucić braku legalności. Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym – szczególnie, jeżeli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Przy ich wydaniu zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich uzasadnienia nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Postępowanie administracyjne w niniejszej zostało przeprowadzone właściwie - zachowane zostały przepisy procedury administracyjnej. Sąd nie zgodził się z zarzutem R. S. dotyczącego naruszenia przez organ prawa materialnego - art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy - polegającego na niezasadnym uznaniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż dobudowana do gmachu kasyna sala kinowa również stanowi zabytek. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wyczerpująco wyjaśnił i uzasadnił przyczyny dokonania wpisu do rejestru zabytków gmachu kasyna łącznie z później dobudowaną salą kina. Tak samo nieuzasadniony jest kolejny zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 3 ust. 1 pkt 15 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez wpisanie do rejestru zabytków działki gruntu - otoczenia budynku kasyna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, działka nr [...] nie została wpisana do rejestru zabytków jako otoczenie budynku dawnego kasyna cywilnego, lecz jako zabytek posiadający wartości historyczne - parcela historyczna, wytyczona w okresie budowy kasyna, zaś organ w sposób szczegółowy wykazał, iż miał podstawy, aby dokonać takiego wpisu do rejestru zabytków - nie tylko gmachu kasyna, ale także historycznie związanej z nim działki nr [...]. Również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków, mimo bezzasadnej odmowy dopuszczenia przez ten organ dowodu z opinii biegłego z zakresu historii kultury materialnej na okoliczność, czy dobudówka do budynku kasyna w postaci sali kinowej oraz teren wokół budynku są zabytkiem - nie uzyskał aprobaty Sądu. Sąd w całości podzielił pogląd Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że organy ochrony zabytków - które są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych - nie mają obowiązku - orzekając o wpisie dobra do rejestru zabytków - dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe. Natomiast przepis art. 84 § 1 kpa przewiduje możliwość zasięgnięcia opinii biegłych tylko w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a więc wykraczające poza zakres wiedzy organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 1704/2000 - "Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie nakładają na organ konserwatorski obowiązku zasięgnięcia opinii biegłych przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków, gdyż ochronie prawnej podlegają nie tylko dobra kultury wpisane do rejestru zabytków ale i inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty i niepodważalny. Oznacza to, że do rejestru zabytków może być wpisany konkretny obiekt bez potrzeby zasięgnięcia specjalistycznej opinii, jeśli fakt jego zabytkowego charakteru jest oczywisty i niepodważalny - jeżeli jest to fakt powszechnie znany (art. 77 § 4 kpa). Dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych, czy sprzecznych ocenach co do walorów zabytkowych obiektu, należy zasięgnąć opinii". Skarżący nie przedstawił żadnego racjonalnego dowodu - na przykład w postaci opinii biegłego lub innej, kompetentnej w tym zakresie osoby - na okoliczność, że budynek kina i działka wokół kasyna nie mają zabytkowego charakteru, a ich wpis do rejestru zabytków jest niezasadny lub co najmniej wątpliwy. Również - poza swoim przekonaniem - nie powoływał się on na żadne inne dowody - na przykład dokumenty i materiały archiwalne lub opracowania, które podważały by twierdzenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast organy I i II instancji dokładnie uzasadniły, czym kierowały się dokonując wpisu do rejestru zabytków budynku kina i działki wokół kasyna. Konkludując, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).