VII SA/Wa 2199/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości F. Sp. z o.o. w upadłości w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Syndyka Masy Upadłości F. Sp. z o.o. w upadłości w W. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] lipca 2007r. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na rozbudowę pawilonu usługowego ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz budowę drogi dojazdowej przy ul. K. w W. w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne przeniesionej na F. Sp. z.o.o. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002r. – ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją nr [...] z dnia 6 września 2002r. udzielił Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "S." pozwolenia na rozbudowę pawilonu usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne oraz na budowę drogi dojazdowej. Decyzja ta w części dotyczącej rozbudowy pawilonu została przeniesiona na rzecz Spółki F. decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002r. Pismem z dnia 22 marca 2007r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przesłał do wiadomości organu pismo skierowane do inwestora, z którego wynika, że roboty budowlane związane z realizacją rozbudowy pawilonu zostały przerwane na czas dłuższy niż 2 lata. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez powiatowy organ nadzoru budowlanego uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalono, że w tomie I – ym dziennika budowy w dniu 5 czerwca 2003r. kierownik budowy dokonał wpisu o wstrzymaniu robót budowlanych przy realizacji obiektu, ostatni wpis dokonany w tomie II – im nosi datę 5 lipca 2004r. i dotyczy zabezpieczenia budynku wpisu, zaś w tomie III – im dziennika dotyczą jedynie wykonania robót konserwacyjnych i zabezpieczających obiekt oraz wykonanie instalacji komputerowej, technicznej i zdaniem organu nadzoru budowlanego nie stanowią kontynuacji robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Ustalenia te pozwoliły na uznanie, że roboty budowlane, zostały przerwane na czas dłuższy niż 2 lata i decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka z.o.o. "F." podnosząc, że po sierpniu 2003r. roboty na budowie były kontynuowane pomimo zablokowania dostępu do wnętrza budynku przez wykonawcę robót – T. P. właściciela Zakładu Instalacyjno – Budowlanego. Zostały wykonane elewacje, drogi, parkingi, podjazdy dla inwalidów i tereny zielone – z tym, że tom I i II dziennika budowy były w posiadaniu T. P., który nie dokonywał wpisu robót wykonywanych przez podwykonawców. Ponadto podniesiono, że kontynuację robót na budowie utrudniało działanie Spółdzielni m.in. odcięcie dostępu do kotłowni. Odwołujący wnieśli zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego wizji m. in zarzucając pobieżne jej przeprowadzenie i brak obiektywizmu. Podniesiono również, że inwestor nie miał kontroli w wyniku konfliktu z wykonawcą - nad dziennikiem budowy, a wpisu z dnia 5 czerwca 2003r. o wstrzymaniu robót budowlanych kierownik budowy dokonał bezpodstawnie, bez wiedzy inwestora. Do końca 2004r. inwestor kontynuował inwestycje zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wykonując docieplenie budynku, instalacje oświetleniową, siłową, montaż dźwigu hydraulicznego, montaż wentylacji grawitacyjnej, podejście i dojazd dla niepełnosprawnych. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie i wydane rozstrzygnięcie za prawidłowe. Zadaniem organu zdarzenie wygaśnięcie decyzji z dnia 6 września 2002r. wydanej w sprawie pozwolenia na budowę stało się faktem w dniu 5 lipca 2004r. czyli w dacie ostatniego zapisu dokonanego przez kierownika budowy w dzienniku budowy, a podjęcie przez organ I instancji rozstrzygnięcie o wygaśnięciu decyzji w trybie art. 37 § 1 prawa budowlanego jest wyłącznie formalno – prawnym potwierdzeniem tego faktu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "F." Sp. z.o.o. w upadłości. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 7, 80 i 81 kpa i art. 9 i 10 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie odniesienia się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sądy Administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji . Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana dnia [...] października 2007r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007r. stwierdzającą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa wygaśnięcie decyzji Burmistrza Gminy [...] wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania wymienionych w art. 7, art. 77 kpa – nie wyjaśniono bowiem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego rozstrzygnięcia na obecnym jej etapie. Zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest więc dokonywać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1981r., sygn. Akt SA 810/81, ONSA 1981r. nr 1, poz. 45) Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2000r., sygn. akt I SA 762/00, LEX nr 77604). Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2001r., sygn. akt I SA 1768/99, LEX nr 54171). Wskazać należy także, że oświadczenia składane przez stronę postępowania "korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Kr 638/98 Lex nr 44386). W rozpoznawanej sprawie wraz z odwołaniem skarżąca spółka przedstawiła organowi dokumenty (faktury) z 2004r. twierdząc, że po dniu 5 lipca 2004r. w projektowanym obiekcie były wykonywane takie roboty jak docieplenie budynku, wykonanie robót instalacyjnych, montaż dźwigu hydraulicznego i wentylacji grawitacyjnej, wykonanie podejścia i podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Organ pominął zarzuty i twierdzenia odwołującej się oraz złożone przez nią dokumenty mimo, że nie mógł uchylić się od oceny wiarygodności i znaczenia tych dowodów, a tym samym od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada1988r., sygn. akt III SA 579/88) Sąd stwierdza, także że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza wymogi art. 107 kpc. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zając swoje stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1988r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1999r., sygn. akt IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Ujawnione naruszenie w/w przepisów uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) .