II SA/Kr 810/07

Sygn. akt II SA/Kr 810 /07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2008 r. sprawy ze skargi G. M., A. O. i M. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. II SA/Kr 810/07 UZASADNIENIE Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1, 130, 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 104, kpa po rozpatrzeniu wniosku M. O. w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa za grunt zajęty pod drogę publiczną orzekł o odszkodowaniu za udział 1/28 części p. gr. l. kat. [...] o pow. 0,0278 ha położonej w Z., zajętej pod fragment drogi krajowej nr [...], w wysokości [...] zł na rzecz M. O. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w dniu [...] listopada 2005r. M. O. wystąpiła do Starosty o wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący własność jej męża S. O., a obecnie przejęty pod drogę publiczną- ulicę [...] w Z. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. [...], Wojewoda orzekł, że z dniem [...] stycznia 1999r. Skarb Państwa nabył z mocy prawa własność p. gr. [...]. kat. [...] położonej w Z. o pow. 0,0278 ha, zajętą pod fragment drogi publicznej -krajowej nr [...] R. – N. - Z. W toku postępowania Wojewoda ustalił, iż w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność m. in. S. O., syna J. i K. Z odpisu KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, iż S. O. przysługiwało prawo własności do 1/7 przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział l Cywilny z dnia [...] 2007 r. sygn. [...] spadek po S. O. nabyła m. in. wdowa M. O. w 1/4 części. Organ przytoczył treść zastosowanej normy prawa materialnego - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wskazał, że operatem szacunkowym wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonym w listopadzie 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Organ uznał, że operat ten odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa, w szczególności § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109). Określona w operacie wartość gruntu ustalona została w podejściu porównawczym, według stanu na dzień 29 października 1998r. i poziomu cen na dzień ustalenia i wypłaty odszkodowania. Operat zawiera prawidłowe z punktu widzenia prawa ustalenia i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Do przedstawionej wyceny i ustalonej kwoty odszkodowania nie zgłoszono zastrzeżeń i wniosków. Wobec powyższych ustaleń organ l instancji ustalił odszkodowanie w określonej wyżej wysokości. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wnieśli G. M., A. O. i M. O., podnosząc, iż Starosta [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. pominął ich w przyznaniu odszkodowania. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej odwołania G. M., A. O. i M. O. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie, czyli każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie zakończone wydaniem decyzji. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania, a więc takiego uczestnika postępowania, który ma pełny zakres uprawnień procesowych i który będzie adresatem decyzji administracyjnych, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. O tym, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny albo faktyczny stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu prawa lub obowiązki, pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w konkretnej sprawie. Rozpatrywana w niniejszym postępowaniu sprawa dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 73 Ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Art. 73 tej ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, ustalonym na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Z uwagi na fakt, iż wniosek złożyła M. O., Starosta zgodnie z przepisami art. 73, wszczął postępowanie w stosunku do niej. W ocenie organu odwoławczego odwołujące się osoby nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w omawianym postępowaniu. W tej sytuacji należało uznać, iż odwołanie G. M., A. O. i M. O. zostało wniesione przez osoby nie będące stronami w sprawie i w konsekwencji stwierdzić, że jest ono niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli G. M., A. O. i M. O. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie odszkodowania za zajętą nieruchomość, ponieważ są oni spadkobiercami właściciela działki S. O., który zmarł [...] grudnia 2004r. Podkreślili, że nie mogli złożyć wniosku o wypłatę odszkodowani w terminie do 31 grudnia 2005r, ponieważ w toku było postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku wszczęte wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005r., które zostało zakończone dopiero [...] marca 2007r. Dlatego też zdaniem skarżących, przyznanie odszkodowanie jedynie M. O. z pominięciem trojga dzieci dziedziczących po zmarłym ojcu jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ppsa, sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami, wnioskami, oraz powołaną podstawą prawną skargi (art. 134 § 1 ppsa), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 ppsa. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie przez sąd, że narusza on przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy-jak stanowi art. 145 § 1 a i c ppsa, albo te narusza przepis prawa dający podstawę do wznowienia postępowania, bądź stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia- art. 145 § 1 pkt. 1 b i pkt.2 ppsa. Mając na uwadze treść zapadłych w sprawie orzeczeń, oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych, skargę należało oddalić, ponieważ sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących taką wadliwością, która uzasadniałaby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, jakkolwiek jej uzasadnienie zawiera nieprawidłowe i nie przystające do prawidłowego rozstrzygnięcia ustalenie. Wada ta jednak nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej ustawą, stanowi: 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Jak wynika z ust. 4 przepisu, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 1 może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Wniosek winien zostać złożony w określonym w tym przepisie terminie. Ustawodawca ograniczył w czasie możliwość złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ustalając termin do jego złożenia na okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Art. 73 ust. 4 ustawy jest przepisem prawa materialnego. Nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu (art. 58 kpa), która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych. Ust. 4 art. 73 ustawy stanowi także, iż odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zatem zastosowanie będą miały tu przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603), a ściślej jej działu III, rozdziału 5. Analiza tych przepisów w powiązaniu z art. 73 ustawy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną działa wyłącznie na żądanie strony. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, o której mowa nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Bezwzględnym bowiem warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący nie złożyli takiego wniosku w ustawowym terminie, co spowodowało wygaśnięcie po ich stronie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Należy podkreślić, że okoliczność braku sądowego stwierdzenia nabycia spadku po byłym właścicielu nieruchomości - ojcu skarżących, do dnia 31 grudnia 2005 r. nie stanowiła przeszkody w złożeniu wniosku w przepisanym przez ustawę terminie Mógł on stanowić jedynie formalną, procesową przeszkodę do kontynuowania postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, Wówczas organ prowadzący postępowanie obowiązany byłby zawiesić je do czasu uzyskania przez skarżących stosownego orzeczenia sądowego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Powyższe okoliczności powodują ten skutek, iż skarżący nie byli stronami postępowania w sprawie wszczętej z wniosku M. O. z dnia [...] listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za 1/28 części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną- tj. udział wynoszący 1/28 części p.gr.l.kat. [...] o pow. 0,0278 ha położonej w Z., zajętej pod fragment drogi krajowej nr [...]. Takie ustalenie organu jest prawidłowe i odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Skarżący w odwołaniu wniesionym od decyzji Starosty twierdzili, że są uprawnieni do uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, zatem twierdzili, że zaskarżona decyzja dotyczy ich interesu prawnego, uznając się tym samym za stronę postępowania wszczętego na żądanie M. O. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie NSA stanowiskiem, jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że osoba taka nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Takie też stanowisko przyjął NSA w uchwale z 5.07.1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i powołuje prawidłową podstawę prawną. Niezrozumiałe jest wobec tego stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż odwołanie skarżących od decyzji organu pierwszej instancji jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa. Podkreślenia w tej sytuacji wymaga, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, o którym mowa w art. 134 kpa i umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 3 kpa z powodu braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, to dwa całkowicie odmienne od siebie rozstrzygnięcia. W przeciwieństwie do sytuacji, która miała miejsce w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją niedopuszczalność odwołania zachodzi w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia, oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (przyczyny przedmiotowe), lub w przypadku wniesienia odwołania przez stronę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych, lub nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (przyczyny podmiotowe). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania następuje przez organ odwoławczy w drodze postanowienia. Przytoczony więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd o niedopuszczalności odwołania jest całkowicie błędny. Jednakże wobec dokonania przez organ prawidłowych ustaleń, istotnych dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. w przedmiocie nie posiadania przez odwołujących się przymiotu strony, oraz prawidłowego rozstrzygnięcia, jak i powołania właściwej podstawy prawnej stwierdzić należy, że powyższa wada uzasadnienia polegająca na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec braku stwierdzenia przez sąd w ramach przeprowadzonej kontroli, istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, należało w oparciu o przepis art.151 ppsa orzec jak w sentencji.