II SA/Kr 920/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej W. D. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 1998 r. znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K. B. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i handlowego położonego na działce nr ewid. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 123 kpa i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst Jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) nakazał K. B. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku mieszalno-handlowego na działce nr ew. [...] położonej w [...], realizowanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] 2005 r. na wskazanej działce stwierdzono, że w trakcie budowy budynku inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę i budowa jest realizowana niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną. Wskazał, że dokonane zmiany polegają na: całkowitej rozbiórce istniejącego budynku mieszkalno-handlowego i wybudowaniu nowego budynku (zamiast rozbudowy starego), zmianie konstrukcji nośnej budynku (zamiast ścian wewnętrznych wykonano słupy i podciągi żelbetowe), zmianie architektury budynku (zmieniono kształt dachu, rozmieszczenie i wymiary otworów okiennych i drzwiowych) oraz częściowej zmianie lokalizacji budynku przez wyrównanie ściany budynku od strony zachodniej. Budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Organ wskazał, że w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Od powyższego postanowienia zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosła W. D. Podniosła, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, albowiem stary budynek (budynek mieszkalny adaptowany na cele mieszkalno-handlowe) został całkowicie rozebrany bez wymaganego pozwolenia , co w jej ocenie unieważnia decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1998 r.. W jego miejsce postawiono nowy budynek co również stanowi samowolę budowlaną. Nadto podniosła, że kierownik budowy nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 57 ust. 1 pkt 2a ustawy prawo budowlane oraz, że obiekt w "istotny sposób narusza plan zagospodarowania terenu". Powyższe okoliczności, jej zdaniem, przemawiają za zastosowaniem w przedmiotowej sprawie art. 48 ustawy prawo budowlane, a nie art. 50 ww. ustawy. Postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa , art. 80 ust. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia. Organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego, właściwie ocenił stan faktyczny oraz wybrał odpowiedni tryb postępowania. Odnosząc się do zarzutu samowoli budowlanej podniósł, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., IV S.A. 952/99 inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast zrealizowanie obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji, gdy inwestor nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i przepisami prawa organ może nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź też rozbiórkę obiektu lub jego części. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W. D. Skarżąca podkreśliła, że odstępstwa miały charakter istotny, doszło zatem do rażącego naruszenia prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzkie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Nadto podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, bezsporne jest w sprawie, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Sąd zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Obowiązkiem inwestora jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz prowadzenia tych robót w okresie ważności pozwolenia i zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Samowolą budowlaną jest zatem prowadzenie budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art.48), jak i z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art.50 i 51). W tej drugiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, nakazanie zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter istotny albo nieistotny. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jednakże tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca w przepisach ustawy Prawo budowlane nie zamieścił wprost definicji legalnej pojęcia "istotnego odstępstwa". Jednakże poprzez wskazanie w art. 36a ust. 5, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie, wprowadził do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw, noszących cechy odstępstwa istotnego. W związku z tym należy przyjąć, że jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Zgodnie z art.50 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stosownie do ustępu drugiego tego przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art.50 ust.3). Z powyższego wynika zatem, że organ nadzoru budowlanego wstrzyma prowadzenie robót budowlanych, jeżeli spełnione będą następujące przesłanki: 1) w sprawie nie zachodzi przypadek określony w przepisie art.48 prawa budowlanego, 2) inwestor dokonał istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, 3) budowa nie została zakończona. W związku z tym zauważyć należy, że w przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się zatwierdzony decyzją z dnia [...] 1998 r projekt budowlany oraz dziennik budowy. Zapisów w nim się znajdujących organy w ogóle nie przeanalizowały. Ustalenia wymagało, czy budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata oraz , w razie pozytywnego ustalenia tego faktu, dokonania oceny, czy budowa była prowadzona w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji organ winien szczegółowo wyjaśnić, czy sprawa powinna być prowadzona w trybie art.48 , czy też art.50 i 51 prawa budowlanego. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się co do istnienia przesłanek wymienionych w art.50 prawa budowlanego. Organ odwoławczy ograniczył się do zacytowania przepisu art.50 prawa budowlanego i do konkluzji, że organ I instancji właściwie ocenił stan faktyczny i wybrał odpowiedni tryb postępowania. Cytat z orzeczenia NSA nie może jednakże przesądzać o właściwym wyborze trybu postępowania, skoro nie odniesiono go do stanu faktycznego sprawy. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego wymienione odstępstwa uznał za istotne. Zauważyć również należy, że odstępstwa te nie zostały w protokole oględzin z dnia [...] 2005r precyzyjnie opisane, a szkic sporządzony w trakcie kontroli nie spełnia wymogów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wiadomo przez kogo i kiedy został sporządzony, nie jest dokładny i nie zawiera wszystkich niezbędnych danych. Nie wynika z niego, jakich odległości dotyczą wskazane w nim liczby. Wreszcie organy nie wyjaśniły dlaczego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie został nałożony obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Mimo, iż przepis art.50 ust.3 prawa budowlanego zawiera sformułowanie "można nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych" , to niezastosowanie tego przepisu nie może być dowolne. Skoro postanowienie wydane w trybie art.50 prawa budowlanego ma poprzedzać wydanie decyzji z art.51 ust.1, to mając na uwadze ratio legis tych przepisów - doprowadzenie zgodności obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem - organ winien korzystać z możliwości zebrania pełnego materiału dowodowego, który pozwoli określić czy i jakie czynności lub roboty budowlane muszą być wykonane dla osiągnięcia tego celu. Organy nie dokonały ustaleń niezbędnych dla stwierdzenia, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami prawa. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej. Inwentaryzacja taka, przy zaniechaniu poczynienia szczegółowych ustaleń przez organ nadzoru budowlanego, była niezbędna dla zapewnienia prawidłowego toku dalszego postępowania. Wobec powyższego, uznając , że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o nieprawidłowo sporządzony szkic, (co ma znaczenie dla określenia zakresu i charakteru dokonanych przez inwestora odstępstw ) , a jego uzasadnienie narusza art.107 kpa oraz, że nie został poddany ocenie cały zgromadzony materiał dowodowy (zatwierdzony projekt i dziennik budowy), co narusza przepis art.77 kpa , a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) i art.135 ppsa należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ppsa.