II SA/Wa 1953/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dowódcy Wojsk Lądowych na rzecz skarżącego J. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] odmawiającą zmiany, na podstawie art. 154 k.p.a., rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 1983 r., nr [...] o zwolnieniu [...] J. M. z zawodowej służby wojskowej i umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Dowódca [...] Okręgu Wojskowego rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 1983 r., na prośbę żołnierza, podtrzymaną w oświadczeniu z dnia 4 marca 1983 r., zwolnił [...]. J. M. z zawodowej służby wojskowej ze skutkiem na dzień 13 maja 1983 r. Wnioskiem z dnia 21 października 2006 r. pełnomocnik J. M. na podstawie przepisu art. 154 k.p.a. wystąpił o zmianę ostatecznej decyzji - rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 1983 r. w części dotyczącej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej poprzez ustalenie, że zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem 26 lutego 1983 r. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, iż jej prośbę o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej organ wojskowy był obowiązany rozparzyć w terminie 3 miesięcy od złożenia jej prośby, co wynikało z art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 134, ze zm.). Tymczasem przedmiotowy rozkaz został wydany w dniu [...] kwietnia 1983 r., a jego wykonanie nastąpiło w dniu 13 maja 1983 r. Na skutek zaistniałego opóźnienia wnioskodawca utracił prawo do wojskowej emerytury, bowiem w tym czasie uległy zmianie przepisy, które w sposób mniej korzystny dla strony regulowały kwestie nabywania praw emerytalnych. Gdyby zwolnienie ze służby nastąpiło zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, wówczas wnioskodawca nabyłby prawo do świadczenia emerytalnego na poprzednich warunkach, które spełniał. Decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego odmówił dokonania na podstawie art. 154 k.p.a. zmiany wnioskowanej decyzji ostatecznej w zakresie zwolnienia J. M. z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m.in., iż wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, rozpatrzenie jego prośby o zwolnienie ze służby w terminie do 26 lutego 1983 r. nie miałoby wpływu na zachowanie uprawnień do emerytury wojskowej na starych zasadach, ponieważ nowe warunki określone ustawą z dnia 23 marca 1983 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. Nr 16, poz. 78) obowiązywały od 1 stycznia 1983 r., o czym stanowi art. 8 ustawy z dnia 23 marca 1983 r. Organ podkreślił, iż J. M. już w dniu 12 marca 1998 r. wystąpił do Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego o zmianę (w oparciu o przepis art. 154 k.p.a.) przedmiotowego rozkazu personalnego w części dotyczącej daty zwolnienia z wojska. Wniosek ten został rozpatrzony decyzją odmowną nr [..] wydaną przez organ wyższego stopnia - Dowódcę Wojsk Lądowych w dniu [...] czerwca 1998 r. Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA 1982/99 oddalił skargę wniesioną przez J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej. Biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności Dowódca [...] Okręgu Wojskowego stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 154 k.p.a. warunkujące zmianę rozkazu Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...]3 kwietnia 1983 r. Od powyższej decyzji pełnomocnik J. M. wniósł odwołanie podnosząc zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 154 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na ww. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r. stwierdzający, że skarżący w miesiącu marcu 1983 r. wyraził zgodę na przesunięcie terminu zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Zatem przesunięcie ww. terminu przez organ administracji nastąpiło z aprobata skarżącego. Wobec tego rozstrzygnięcie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo, zmian rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest możliwa. Organ odwoławczy wskazał, iż orzekając w trybie art. 154 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej w zakresie badania, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, zaś w przypadku braku przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. organ administracji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na prawidłowość dokonanych przez organu I instancji ustaleń. W szczególności uznał, iż z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonanie zmiany terminu zwolnienia odwołującego się ze służby wojskowej jest bezcelowe, skoro skarżący i tak nie nabędzie uprawnień emerytalnych. Zatem za zmianą decyzji nie przemawiają względy określone w art. 154 k.p.a., tj. interes społeczny czy słuszny interes strony. W tym stanie rzeczy organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję w sytuacji, w której brak jest w ogóle podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż od początku nie istniał przedmiot postępowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika J. M. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżąca wystąpiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W zarzutach skargi strona podniosła, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 154 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne i sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przyjęcie, iż za zmianą ostatecznej decyzji nie przemawiają żadne względy określone w art. 154 k.p.a., tj. interes społeczny czy słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż decyzja administracyjna powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie, jak również powinien jako postawę rozstrzygnięcia przytoczyć jeden z pkt 1-2 § 1 lub § 2 artykułu 138 k.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż organ odwoławczy nie oparł wydanego rozstrzygnięcia o przepis art. 138 k.p.a., jak również w podstawie prawnej decyzji przywołał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji, jak to przyjął Dowódca Wojsk Lądowych, organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji należy podnieść, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego, iż za zmianą rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 1983 r. "nie przemawiają żadne względy określone w art. 154 k.p.a.". Powołując się na szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził, iż w przypadku braku przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Ponadto na poparcie niezasadności wniosku strony organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA 1982/99, w którym Sąd przesądził, iż zmiana przedmiotowego rozkazu personalnego na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest możliwa. Z podanych powodów Dowódca Wojsk Lądowych przyjął, iż nie było podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem od początku nie istniał przedmiot postępowania. Z zaprezentowanym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który powinien w niniejszej sprawie zostać powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wynika z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a więc odnosi się tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w I instancji, organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpatrzyć merytorycznie. W analizowanym przypadku postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, a zatem przesłanek umorzenia tego postępowania należy poszukiwać w treści przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Ten zaś przepis nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem nie istniały przeszkody formalne w rozpatrzeniu wniosku strony w oparciu o dyspozycję art. 154 k.p.a. W doktrynie wskazuję się, że postępowanie podlega umorzeniu w szczególności, gdy: 1) w razie śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych albo gdy w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania, nie legitymuje się interesem prawnym, 2) gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła z mocy prawa, 3) gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, 4) jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, 5) w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznania żądanego uprawnienia, 6) jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02 (publik. LEX nr 156962) stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Jest to bowiem niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany pogląd. Skoro zatem wszczęte postępowanie o zmianę decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. nie stało się bezprzedmiotowe, to organ II instancji powinien środek odwoławczy rozpoznać i wydać decyzję merytoryczną, utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy lub uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy. Odmienne rozstrzygnięcie, jak to uczynił Dowódca Wojsk Lądowych w zaskarżonej decyzji, prowadzi do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto nie stoi na przeszkodzie w merytorycznym rozpatrzeniu zasadności wniosku strony zapadły w 2000 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, iż nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania z przyczyn formalnych. Innymi słowy, powołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje jedynie na niezasadność wniosku skarżącego, z uwagi na brak zaistnienia przesłanek z art. 154 k.p.a. Ponadto organ orzekający w sprawie powinien dokonać oceny, czego nie uczynił, czy jest on związany oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawsze bowiem zmiana stanu prawnego (w dniu 4 listopada 2003 r. weszła w życie nowa ustawa pragmatyczna - ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) powoduje konieczność dokonania przez organ administracji publicznej nowych, samodzielnych ocen pranych określonego stanu faktycznego. Organ odwoławczy powinien również zwrócić uwagę, iż zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (przykładowo patrz wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91 publik. ONSA 1993, Nr 2, poz. 33), co determinuje możliwość zastosowania regulacji art. 154 k.p.a. W związku z powyższym, nie można zaakceptować prawidłowości kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej jest ono bowiem niedopuszczalne, gdyż w istocie prowadzi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ orzekający w sprawie będzie obowiązany merytorycznie rozparzyć odwołanie strony od decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, zaś o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.