VII SA/Wa 2136/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonania rozbiórki obiektu budowlanego skargę oddala Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną po rozpoznaniu odwołania H. K., utrzymana została w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie nakazania H.K. wykonania rozbiórki budowli zbiornika wodnego (poprzez jego zasypanie) o bokach długości 63 m i 55 m i głębokości średnio 0,60 m oraz przylegającego do w/w zbiornika wału ziemnego o długości 60,80 m i przekroju poprzecznym wysokości średnio 1,20 m, szerokości średnio 3,20 m zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w M. gmina Z. stanowiącej własność J.K. a wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, iż zbiornik wodny z wałem ziemnym na działce nr [...] został wybudowany przez inwestora H. K. bez wymaganego pozwolenia, przy czym fakt czy inwestor jest właścicielem nieruchomości nie ma tu znaczenia. W postępowaniu ustalono, że gmina Z. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zarówno właściciel J. K. jak i H. K. nie występowali o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki [...] , wobec czego nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wcześniejszą decyzję [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nakazującą rozbiórkę budowli J. K. a obecny adresat decyzji zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2007 roku został powiadomiony o uznaniu go za stronę postępowania oraz pouczony o przysługujących mu uprawnieniach.. W wyniku wniosku H. K. z dnia 16 lipca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. i umorzenie postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ nadzorczy przeprowadził postępowanie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 roku oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy I instancji wskazując przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 Kpa oraz zasady tego postępowania nadzwyczajnego stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie organu nadzorczego ustalenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zbiornik wodny oraz przylegający do niego wał ziemny na działce nr [....] zostały wykonane samowolnie oraz że nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego zaś ani właściciel ani inwestor nie występowali do gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w/w działki - zobowiązywało ten organ do nałożenia obowiązku rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego, zaś organ odwoławczy do utrzymania w mocy tej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do argumentacji wniosku wszczynającego postępowanie nadzwyczajne, organ nadzorczy podkreślił, że w postępowaniu tym nie orzeka się o istocie sprawy prowadzonej w postępowaniu zwykłym a postępowanie to nie może zmierzać, jak chciałby zainteresowany, do prowadzenia kolejnego postępowania tym razem w III instancji, bo takiego trybu nie przewiduje Kpa. W wyniku wniosku H. K., rozpatrujący ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 roku [....] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołując art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 roku a także art. 28 ust 1 tej ustawy wskazał, że w przypadku budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ administracji nakazuje rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i tak też prawidłowo orzeczono w postępowaniu zwykłym, a orzeczenia te nie zawierają wady wymienionej w art. 156§1 kpa, powodującej stwierdzenie ich nieważności. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył zasady postępowania nieważnościowego a odnosząc się do argumentacji dotyczącej uniemożliwienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wypowiedzenia się stronie co do zebranych materiałów wyjaśnił, iż zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2007 roku strony zostały poinformowane o przysługujących im uprawnieniach jednakże żadna ze stron nie skorzystała z przysługujących jej praw. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł H. K. domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. o nakazie rozbiórki. Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 pkt 1oraz art. 29 ust. 1 pkt 9 a ustawy prawo budowlane. Skarżący podniósł, że nie jest właścicielem działki [...] a zatem stroną postępowania winien być jego syn J. jako właściciel działki bądź wykonawca inwestycji - sąsiad A. S., bo zasadą jest, że inwestycję wykonuje właściciel. Zdaniem skarżącego uznanie go za inwestora jest bezpodstawne bo nie on ją finansował i nie jemu przynosiła pożytki lecz właścicielowi lub jego bezpośredniemu sąsiadowi. Wobec tego przyjęcie H. K. za inwestora stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156§1 pkt 4 Kpa. Co do kwestii pozwolenia na budowę skarżący stwierdził, że w tym przypadku nie jest ono wymagane (bo jest to urządzenie melioracji wodnej) co zgodnie z prawem budowlanym wymaga tylko zgłoszenia. Teren działki jest obszarem podmokłym i często stoi na nim woda opadowa i podskórna, a eksploatacja działki możliwa jest dopiero po jej usunięciu (temu służy wybudowany zbiornik wodny). Czynności tej dokonał sąsiad A. S. na rzecz właściciela, bo wykonany przez niego nasyp ziemny pomiędzy działkami spotęgował zaleganie wody na działce J. K. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145§1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270). Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem mającym na celu stwierdzenie czy decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem art. 156§1 Kpa tj czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie a stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w ograniczonym zakresie a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji (art. 16 Kpa) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji winno opierać się na wnikliwej ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż zbiornik wodny oraz przylegający do niego wał ziemny, położone na działce o nr Ew. [...] w M., gm. Z., zostały wykonane samowolnie, oraz że nie istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, bowiem gmina Z. nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zarówno właściciel nieruchomości - J. K. , jak i inwestor H. K. nie występowali do gminy Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w/w działki. Badanie tego rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym ograniczone było tylko do kontroli, czy rozstrzygnięcie to zawiera wadliwość wymienioną w art. 156§1 Kpa, a więc czy występuje przesłanka nieważnościowa stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych samowola została dokonana w 2003 roku. Stosownie do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 roku przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury m.in. budowle ziemne, hydrotechniczne, zbiorniki, konstrukcje oporowe. Wszelkie roboty budowlane a więc i roboty dotyczące tych budowli można rozpocząć zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowy i roboty budowlane wymienione zostały w art. 29 Prawa budowlanego. Jak trafnie wskazał organ w przypadku budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę - niezależnie od tego czy obiekt budowlany był wznoszony lub wzniesiony zgodnie z regułami sztuki budowlanej czy też ich naruszeniem - organ administracji publicznej orzekał na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki. Tak też w sprawie zbiornika wodnego orzekł organ prowadzący postępowanie zwyczajne, po ustaleniu stanu faktycznego, iż zbiornik wodny z wałem ziemnym został wybudowany bez pozwolenia przez H. K. na działce [...] w M. , będącej własnością jego syna J. K. Po dokonanej ocenie materiału organ stwierdził, że inwestorem budowli był H. K., na co wskazuje przeprowadzone postępowanie i zeznania świadków. Kontrolujący tę decyzję w postępowaniu nieważnościowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził prawidłowość zastosowania dyspozycji normy określonej w art. 48 Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego i z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Analiza materiału sprawy a zwłaszcza zeznania świadków oraz oświadczenie samego zainteresowanego w protokole Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2005 r pozwalają stwierdzić, iż H. K. prawidłowo został uznany jako inicjator kierujący procesem budowlanym, a tym samym stał się adresatem decyzji wydanej w trybie art. 48 Kpa. Zgodzić się też należy z organem nadzorczym, iż przedmiotowy zbiornik wodny wraz z przylegającym do niego wałem ziemnym należy uznać za budowlę o charakterze hydrotechnicznym. Na temat zbiornika wodnego wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając iż "utworzony przez człowieka - poprzez pogłębienie obniżenia terenu - zbiornik wodny, niezależnie od tego, czy będzie służył celom hodowlanym a tym samym będzie stawem rybnym, czy też będzie służył celom rekreacyjno-wypoczynkowym, będzie budowlą o charakterze hydrotechnicznym" (vide wyrok NSA z dn. 8 kwietnia 2003 r sygn akt SA/Bk 1530/02). Stanowisko takie potwierdza prawidłowość kwalifikacji przedmiotowej budowli w postępowaniu administracyjnym. Budowla hydrotechniczna nie została ujęta w wskazanym wyżej art. 29 Prawa budowlanego zawierającym katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Za chybiony należy więc uznać zarzut skargi o naruszeniu art. 29 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowego zbiornika wodnego z wałem ziemnym nie można zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych określonych wyczerpująco w art. 73ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem należą do nich: rowy z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi, stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, ziemne stawy rybne, groble i systemy nawodnień grawitacyjnych o ile są wykorzystywane do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz ochrony użytków rolnych przed powodziami. W katalogu tym nie ma zbiornika wodnego z przylegającym wałem ziemnym. Tym samym przedmiotowa budowla na działce [...] wymagała pozwolenia na budowę, czym skarżący nie dysponował. W postępowaniu nadzorczym przeanalizowano wszystkie przesłanki z art. 156§1 Kpa, wskazując iż objęta kontrolą decyzja rozbiórkowa nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą a ponadto nie zachodziła niewykonalność decyzji w dniu jej wydania. Organ nadzorczy odniósł się też do argumentacji o uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się, co jest bezpodstawne w świetle znajdującego się w aktach zawiadomienia stron z dnia 27 lipca 2007 r. o przysługującym im prawie wypowiedzenia się , złożenia oświadczenia itp. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, że zachodzi wada kwalifikowana badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji , a tylko to powodowałoby uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie nieważnościowe jest mocno ograniczone i nie dotyka istoty sprawy objętej postępowaniem zwykłym. Powtórzyć w tym miejscu należy wyjaśnienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym nie może polegać na prowadzeniu kolejnego postępowania tym razem w III instancji, bowiem nie przewiduje tego Kpa. W tym stanie rzeczy skarga jako bezpodstawna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).