VII SA/Wa 98/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. J. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty I. z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Restauracji [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce nr [...] i [...] w I., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż decyzja Starosty I. z dnia [...] narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponieważ jest niezgodna z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku [...] w I. obejmującego teren położony w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...]. Jak wskazał organ, stosownie do § 6 ust. 1 cytowanej uchwały działka, na której planowano realizację przedmiotowego budynku mieszkalno-pensjonatowego przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo jednorodzinną i wchodzi w skład terenu oznaczonego na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 54 MN. Wprawdzie w świetle § 6 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu dopuszczalne jest łączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej w jednym obiekcie na terenie oznaczonym symbolem 54 MN, jednakże oznacza to, że budynek na terenie oznaczonym symbolem 54 MN może wyjątkowo spełniać jednocześnie funkcje usługowe i mieszkaniowe. Natomiast budynek w strefie 54 MN nie może spełniać jedynie funkcji usługowej, ponieważ byłoby to niezgodne z przepisem § 6 ust. 1 powołanej uchwały. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, stosownie do której budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organ podniósł, że z analizy projektu budowlanego sporządzonego przez architekta J. J. wynika, że projektowany budynek nie ma lokali mieszkalnych, a powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. Inwestycja, której dotyczy weryfikowana decyzja została w całości przeznaczona na cele usług hotelarskich, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycja taka nie jest dopuszczalna na terenie oznaczonym symbolem 54 MN. Tego rodzaju inwestycja dopuszczalna jest bowiem jedynie na terenie określonym symbolem 58 MN, 58 aMN, 58 bMN (§ 6 ust. 7 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...]). W rezultacie organ stwierdził, że decyzja Starosty I. z dnia [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane w związku z § 6 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] a zatem jest dotknięta wadą wymienioną w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. J. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 7, 10, 28, 77 i 97 § 1 pkt 4 kpa a także naruszenie § 6 ust .4 pkt 4 oraz ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku [...] w I. obejmującego teren położony w I. w rejonie ulic [...], [...],[...] i [...] wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej I. nr [...] z dnia [...] w związku z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi K. J. podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - podobnie jak Wojewoda [...] błędnie zinterpretował zebrany materiał dowodowy, w szczególności zapisy projektu budowlanego. W szczególności nie zgodziła się z twierdzeniem, że budynek będzie służyć wyłącznie prowadzeniu działalności usługowej w postaci pensjonatu. Wskazała, że projekt przewiduje nie tylko pomieszczenia przeznaczone na pensjonat ale również samodzielne pomieszczenia mieszkalne dla właściciela budynku na jego ostatniej kondygnacji budynku. Ponadto funkcja mieszkalna jest ujęta w części opisowej projektu. W ocenie Skarżącej organ nie uzasadnił na jakiej podstawie stwierdził, że projektowany budynek nie ma lokali mieszkalnych, zaś decyzja zawiera bardzo ogólne sformułowania, w konsekwencji czego organ naruszył 107 kpa. Dodatkowo nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego np. na wystąpieniu do Rady Miejskiej I. o dokonanie wykładni spornych przepisów planu zagospodarowania dla potrzeb niniejszej sprawy. K. J. stwierdziła, iż zawarte w § 6 ust 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sformułowanie "łączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej" oznacza, że na tym terenie dopuszczalne jest również przeznaczenie części budynków jednorodzinnych na działalność usługową, zaś zapis planu dla terenu 54 MN nie zakazuje, aby były to usługi pensjonatowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny, zaś wyeliminowanie w tym trybie decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinno decydować bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenie to ma charakter kwalifikowanej wady prawnej. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą naruszenia prawa, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. W niniejszej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniu rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 6 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...]. Zgodnie z powołanym art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Bezspornym jest, że w dacie wydawania przez Starostę I. decyzji z dnia [...] na terenie objętym inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku [...] w I. wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej I. nr [...] z dnia [...]. Zatwierdzony projekt budowlany dotyczył budynku mieszkalno-pensjonatowego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...], dla których w planie wyznaczono teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oznaczony symbolem 54 MN. Zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 4 planu na wspomnianym terenie dopuszczono łączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej w jednym obiekcie. Zdaniem organu wspomniane funkcje usługowe nie mogą obejmować usług o charakterze pensjonatowym, gdyż takie zostały przewidziane dla innego terenu tj. oznaczonego symbolem 58MN, 58aMN i 58 bMN. Ponadto powołał się na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego podkreślając, że zdecydowana większość powierzchni budynku, którego projekt został zatwierdzony weryfikowaną decyzją Starosty I. z dnia [...] ma charakter użytkowy. Zdaniem Sądu takie ustalenia nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...], zaś analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie prowadzi do konkluzji, że weryfikowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim podkreślić należy, że – jak słusznie wskazała Skarżąca – z zawartego w § 6 ust 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenia dotyczącego możliwości łączenia funkcji mieszkaniowej i usługowej nie wynika wcale zakaz wykonywania usług pensjonatowych. Wprawdzie z zestawienia cytowanego § 6 ust. 4 pkt 4 i § 6 ust 7 pkt 2 miejscowego planu można wywieść konkluzję, że intencją projektodawców miejscowego planu było przeznaczenie na usługi pensjonatowe jedynie terenu oznaczonego symbolem 58MN, 58aMN i 58 bMN, nie zaś symbolem 54MN. Tym niemniej kwestia ta jest dyskusyjna i pozostaje w sferze swobodnej interpretacji przepisów planu dokonanej przez organ stwierdzający nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu taka interpretacja nie może stanowić w żadnej mierze podstawy do zastosowania instrumentu o charakterze nadzwyczajnym, jakim jest eliminacja ostatecznej decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie naruszenie prawa nie jest jednoznaczne i oczywiste, tym bardziej, że miejscowy plan dopuszcza możliwość łączenia funkcji mieszkaniowej i usługowej w jednym obiekcie nie tylko w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 54 MN, na którym znajduje się sporna inwestycja, ale także terenów oznaczonych symbolami 58 MN, 58 aMN, 58 bMN, na które wskazuje organ jako dopuszczające funkcje pensjonatowe. Dodatkowo należy zgodzić się z twierdzeniem K. J., że budynek, którego projekt został zatwierdzony weryfikowaną decyzją Starosty I. z dnia [...] nie ma wyłącznie usługowego charakteru, gdyż przewiduje również funkcje mieszkalne. Trudno ponadto podzielić stanowisko organu, który wywodzi rażące naruszenie prawa z samej definicji budynku jednorodzinnego mieszkalnego i niezachowania proporcji powierzchni użytkowej i mieszkalnej w zatwierdzonym projekcie budynku mieszkalno-pensjonatowego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] . Reasumując -zdaniem Sądu -decyzja Starosty I. z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także art. 7 i 107 kpa i z tego powodu powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.