VII SA/Wa 15/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2001r., znak: [...], którą nakazano rozbiórkę obiektu zadaszenia przejazdu dobudowanego do budynku mieszkalnego od strony podwórza, usytuowanego na środku przyziemia budynku na długości ok. 10,5 m i szerokości ok. 5,5 m, na nieruchomości w S. przy ul. K. [...] (dz. nr [...]) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Ponadto wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wyjątkiem od zasady trwałości decyzji jest tryb stwierdzenia nieważności określony w art. 156 kpa, w którym organ orzekając ustala jedynie istnienie, bądź nieistnienie w dacie wydania kontrolowanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, iż z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2001 r., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi Z. C. rozbiórkę obiektu zadaszenia przejazdu dobudowanego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. K. [...] w S., gdyż przedmiotowy obiekt został zrealizowany samowolnie. Wprawdzie w trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się decyzją Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1998 r., znak: [...], jednak obejmowała ona jedynie pozwolenie na remont budynku mieszkalnego wraz z jego rozbudową na działce nr ew. [...] położonej przy ul. K. w S. Projekt budowlany stanowiący integralną część w/w decyzji o pozwoleniu na budowę nie obejmował natomiast budowy zadaszenia przejazdu. Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane - w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W niniejszej sprawie część obiektu budowlanego będącego w budowie – zadaszenie przejazdu - zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, koniecznym stało się więc zastosowanie w sprawie wskazanego wyżej przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlanego. W związku z tym nie można było decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazującej rozbiórkę postawić zarzuty rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, iż decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. wydana została w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz że w dniu jej wydania była niewykonalna, a jej niewykonalność miała charakter trwały, organ II instancji wyjaśnił, że dla oceny, czy nowa decyzja administracyjna została wydana w sprawie już i poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Natomiast niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych, a w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Ponadto, niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji; są nieusuwalne przez cały czas. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...], nakazująca inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu zadaszenia przejazdu dobudowanego do budynku mieszkalnego w S. przy ul. K. [...] oraz decyzja tegoż organu z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] nakazująca inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania przyziemia budynku mieszkalnego w S. przy ul. K. [...] posiadają różny zakres przedmiotowy. Ponadto, w/w rozstrzygnięcia odnoszą się do dwóch różnych stanów faktycznych, a także zostały oparte na dwóch różnych podstawach prawnych, co oznacza że nie zostały one wydane w tej samej sprawie. Odnosząc się do argumentu, iż część budynku objęta nakazem rozbiórki, nie jest samodzielna, ani też niezależna od pozostałej części budynku organ stwierdził, że okoliczności te nie uzasadniają twierdzenia, iż nakaz rozbiórki zawarty w weryfikowanej decyzji jest niewykonalny, bowiem ewentualne trudności techniczne nie mogą stanowić przeszkody powodującej niewykonalność decyzji. W tych okolicznościach, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. i stwierdził, iż weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. złożył Z. C., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 10 kpa przez jego niezastosowanie, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, - art. 77 w związku z art. 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego, - art. 48 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie, - art. 50 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Z. C. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie naruszają prawa. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem odrębnym, ukierunkowanym wyłącznie na badanie decyzji pod kątem jej kwalifikowanej wadliwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2007 r. trafnie podniósł, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wskazać trzeba, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1pkt 5 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego wskazuje się, iż przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji jaką jest rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy mamy do czynienia z oczywistym i bezspornym naruszeniem przepisu prawa, a przy tym takim, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Natomiast przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa zachodzi wtedy, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, przy czym pierwsza z decyzji jest ostateczna. Tożsamości sprawy ma miejsce w sytuacji, gdy w sprawie występują te same podmioty, ten sam przedmiot oraz ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym. Niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa określana jest zaś jako niewykonalność, o której przesądzają takie okoliczności, które uniemożliwiają wykonanie decyzji i które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji mogą wynikać z przepisów prawa, jak również z istniejących obiektywnie okoliczności faktycznych tj. np. istniejącego stanu wiedzy technicznej. Twierdzenia o niewykonalności decyzji nie uzasadniają natomiast, ani wysoki koszt wykonania lub nieopłacalność ekonomiczna, ani też trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Sąd podziela zdanie organu II instancji orzekającego w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2001 r. nakazującej rozbiórkę obiektu zadaszenia przejazdu dobudowanego nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności rażącego naruszenia prawa, czy też tego że decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji trafnie zauważył, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...], nakazująca inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu zadaszenia przejazdu dobudowanego do budynku mieszkalnego w S. przy ul. K. [...] oraz decyzja tegoż organu z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] nakazująca inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania przyziemia budynku mieszkalnego w S. przy ul. K. [...], posiadają różny zakres przedmiotowy. Wymienione rozstrzygnięcia odnoszą się do dwóch różnych stanów faktycznych, a także zostały oparte na dwóch różnych podstawach prawnych, dlatego też nie można powiedzieć aby wydane zostały one w tej samej sprawie i w związku z tym aby decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu zadaszenia przejazdu dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Odnosząc się do zarzutu, iż część budynku objęta nakazem rozbiórki, nie jest samodzielna, ani też niezależna od pozostałej części budynku organ również zasadnie zauważył, że okoliczności te nie uzasadniają twierdzenia, iż nakaz rozbiórki zawarty w weryfikowanej decyzji jest niewykonalny, bowiem ewentualne trudności techniczne nie mogą stanowić przeszkody powodującej niewykonalność decyzji. Wskazać należy, iż badaną w trybie nadzoru decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2001 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazano rozbiórkę obiektu zadaszenia przejazdu dobudowanego - bez wymaganego pozwolenia na budowę - do budynku mieszkalnego od strony podwórza, usytuowanego na środku przyziemia budynku na długości ok. 10,5 m i szerokości ok. 5,5 m, na nieruchomości w S. przy ul. K. [...] (dz. nr [...]). Wbrew twierdzeniom skargi zadaszenie przejazdu nie mogło być objęte art. 51 prawa budowlanego – jako istotnego odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę. Zadaszenie stanowi nowy – odrębny obiekt budowlany o znacznych gabarytach i z samego faktu, iż zostało ono połączone z budynkiem mieszkalnym, nie wynika, że stało się częścią tego budynku. Na taki obiekt wymagane było uzyskanie pozwolenie na budowę. Z akt sprawy wynika bezspornie, że inwestor Z. C. nie posiadał decyzji pozwalającej na budowę spornego obiektu, a zatem inwestor popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika również, że w trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się decyzją Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1998 r., znak: [...], jednak obejmowała ona jedynie pozwolenie na remont budynku mieszkalnego wraz z jego rozbudową na działce nr ew. [...] położonej przy ul. K. w S.. Projekt budowlany stanowiący integralną część w/w decyzji o pozwoleniu na budowę nie obejmował budowy spornego obiektu zadaszenia przejazdu, który jak wynika z dokumentacji fotograficznej i ustaleń przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2000 r. kontroli został dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego. Zgodnie z przepisem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wskazać należy, iż wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę posiadającej przymiot ostateczności jest działaniem bezprawnym, dokonanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nieuzyskania decyzji akceptującej jego działania inwestycyjne. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane regulując podstawy działania organów nadzoru budowlanego, ustanawiając ich obowiązki i kompetencje nie daje organom tym możliwości oceniania stanu faktycznego sprawy przez pryzmat względów społecznych, czy też celowościowych. Przepis art. 48 powołanej ustawy - w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - ustanawiał dla organów nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nie stanowiąc od tej reguły żadnego wyjątku (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 1999r., IV SA 516/97 LEX nr 46659). Z uwagi zatem na fakt, iż w omawianej sprawie część obiektu budowlanego będącego w budowie – zadaszenie przejazdu - zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, koniecznym stało się zastosowanie w przedmiotowej sprawie wskazanego wyżej przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie za zgodną z prawem należy uznać decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., którą została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2001 r. nakazującej rozbiórkę obiektu zadaszenia przejazdu dobudowanego do budynku mieszkalnego od strony podwórza, usytuowanego na środku przyziemia budynku na długości ok. 10,5 m i szerokości ok. 5,5 m, na nieruchomości w S. przy ul. K. [...] (dz. nr [...]). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.