II OSK 250/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 569/05 w sprawie ze skargi D. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od D. J. i J. J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 569/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a ponadto zasądził na rzecz skarżących od organu odwoławczego zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...], Wójt Gminy K., po rozpoznaniu wniosku J. G., zwanego dalej inwestorem, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parterowego budynku magazynowego na sprzęt rolniczy na działce nr [...] w W.. W jej uzasadnieniu podał, że przedmiotowa inwestycja jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach której prowadzona jest działalność rolnicza. Podkreślił też, że planowany obiekt nie koliduje z istniejącym zainwestowaniem na działkach sąsiednich – działkach o charakterze zabudowy zagrodowej związanych z prowadzoną produkcją rolniczą. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli skarżący, będący właścicielami nieruchomości sąsiedniej. W uzasadnieniu podnieśli, iż w ich przekonaniu teren inwestycji nie stanowi zabudowy zagrodowej, a budynek magazynowy przyczyni się do zdegradowania środowiska i obniżenia wartości działek sąsiednich, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza. Wskazali ponadto, iż organ I instancji nie sprawdził faktycznej zabudowy na działce nr [...], która różni się od naniesionej na mapie załączonej do decyzji. Podali też, że decyzja zawiera wady, które już były podnoszone we wcześniejszych odwołaniach od decyzji wcześniej wydanych w tej sprawie, a według odwołujących się - sąsiednie nieruchomości nie są związane z produkcją rolną. W wyniku rozpoznania odwołania, zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, stwierdzając w uzasadnieniu, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek gospodarczy mający służyć bezpośrednio do przechowywania niezbędnego sprzętu rolniczego dla potrzeb własnych inwestora. Podniósł, iż sąsiednie działki związane są również z funkcją zabudowy zagrodowej, co wynika wprost z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, sporządzonej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, i stanowiącej załącznik do decyzji. Na działce nr [...] oraz na działkach położonych w obszarze, dla którego przeprowadzona została wymagana analiza zlokalizowana jest bowiem zabudowa mieszkalna oraz budynki gospodarcze służące do obsługi gospodarstw rolnych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie wykazali w jaki sposób gospodarczy obiekt magazynowy na sprzęt rolniczy dla potrzeb własnych inwestora przyczyni się do degradacji środowiska, tym bardziej, że tego rodzaju obiekty nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu w tym zakresie. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego - na przedmiotową decyzję skarżący podnieśli, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia, gdyż na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy nie zostały określone linie zabudowy, chociaż zostały one opisane w jej treści, nie zostały do niej załączone wyniki dokonanej analizy, a ponadto nie została określona w sposób wystarczający wysokość kalenicy budynku magazynowego. Powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu, skarżący zwrócili ponadto uwagę na dowolność ustalanych przez organ I instancji warunków w zakresie nachylenia dachu oraz wskazali, że na załączniku graficznym do decyzji nie naniesiono granic przedmiotowej działki. Skarżący dodali również, iż ich sąsiednia działka nr [...] jest przeznaczona pod zabudowę i przewidują wystąpienie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków jej zabudowy. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, iż żaden z przepisów ustawy i rozporządzenia nie nakazuje powtarzania w załączniku graficznym wszystkich elementów, które zapisano w tekście decyzji i odwrotnie. Sami skarżący potwierdzają natomiast, że linie zabudowy określono w treści decyzji. Podniósł, iż wysokość obiektu mierzy się od poziomu terenu do najwyższego punktu obiektu, w tym przypadku jest to kalenica. Wysokość tą w decyzji ustalono na 6,5 m. Tym samym zarzut, że w sposób niewystarczający określono wysokość kalenicy jest również nieuzasadniony. Wyjaśnił ponadto, iż wyniki analizy urbanistycznej stanowią integralną część decyzji, lecz analizy tej nie przesyła się stronom. Strony otrzymują jedynie tekst decyzji wraz z załącznikiem graficznym. Z analizą skarżący mogli się zapoznać przed wydaniem decyzji, mając stosownie do art. 10 kpa zapewnione prawo wglądu do akt sprawy. Organ odwoławczy wskazał również, iż warunki zabudowy ustalono dla zabudowy uzupełniającej istniejącą zabudowę zagrodową. Z dokumentacji sprawy, w tym fotograficznej, wynika natomiast, że istniejące budynki gospodarcze posiadają dachy płaskie, to jest o niewielkim kącie nachylenia połaci dachowej. W konsekwencji, spadek dachu ustalono na 3%-6%. W ocenie organu odwoławczego nie ma również uzasadnienia zarzut dotyczący załącznika graficznego opracowanego na kopii mapy wydanej w dniu [...]. Organ podniósł również, iż zamiar złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może stanowić podstawy do ujęcia go w analizie albowiem uwzględnia się w niej wyłącznie rzeczywisty stan zainwestowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek głownie nie z powodów w niej przedstawionych. Zauważył, iż w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu, gdyż wydane zostały z naruszeniem art. 10 i 81 kpa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Sąd I instancji po uprzednim przytoczeniu treści art. 10 kpa wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie, po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pełny tekst opracowanej analizy znajduje się w aktach organu. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby o jej sporządzeniu organ zawiadomił skarżących. Wynik analizy został im doręczony w formie załącznika do decyzji i dopiero z jej treści skarżący dowiedzieli się o fakcie sporządzenia w toku postępowania przedmiotowej analizy i zawartych w niej wnioskach. W ocenie Sądu, takie działanie organu I instancji naruszyło zagwarantowane w art. 10 kpa prawo skarżących do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Sąd wskazał, iż treść analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzanej przez organ w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przesądza o treści rozstrzygnięcia w tej sprawie, a tym samym jest dowodem mającym wpływ na jej wynik. W związku z powyższym, Sąd podkreślił, iż prawidłowość sporządzonej analizy pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia, jak również wnioski z niej wynikające powinny stosownie do przepisu art. 80 kpa podlegać ocenie organu w wydanej decyzji. Strona przed wydaniem decyzji winna być zawiadomiona przez organ o fakcie opracowania analizy tak aby mogła mieć możliwość przedstawienia w tym względzie swojego stanowiska. Jest to o tyle istotne, iż strona w toku postępowania przed organem I instancji może kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy, jej wnioski, zgłosić inne dowody w sprawie, a w konsekwencji wykazać jej nieprawidłowość. Stanowisko strony i zgłoszone dowody mogą wpłynąć na treść analizy, spowodować konieczność jej uzupełnienia, a niekiedy nawet zmiany. Dopiero taka analiza, co do której organ przesądzi zgodnie z art. 80 kpa udowodnienie okoliczności wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być podstawą wydanej decyzji. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wówczas, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. W niniejszej sprawie, skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania przed organem I instancji co do przeprowadzonego dowodu (analizy). Wobec tego, dowód ten nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia, mając na względzie wymagania określone przepisami art. 81 kpa. Z tych względów, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając jednocześnie, iż w tych warunkach nie zachodzi konieczność merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W podstawie kasacyjnej, organ odwoławczy zarzucił Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa i 81 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, Sąd jest uprawniony do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Trudno jest bowiem doszukać się w jej warunkach realnego, istotnego i przesądzającego wpływu zarzucanego organom naruszenia art. 10 § 1 kpa i 81 kpa na rozstrzygnięcie sprawy. Organ zauważył, iż Sąd sprowadził rozpoznawaną sprawę jedynie do kwestii powiadomienia skarżących o analizie funkcji i cech zabudowy oraz jej wynikach, pomijając całkowicie kwestię prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił również, iż skarżący przy zachowaniu chociażby minimum staranności przy zapewnionym prawie wglądu do akt sprawy mogli się z nią zapoznać przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna, uznać należy za usprawiedliwioną. Zauważyć należy, iż w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji, sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż podjęcie przez sąd rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej możliwe jest w sytuacji, gdy stwierdzone w trakcie kontroli legalności naruszenie przepisów postępowania (z wyłączeniem przepisów procesowych, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji) miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd uchylając decyzję na tej podstawie winien wykazać, że gdyby nie stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza bowiem co do zasady taki wpływ, który mógł przesądzić o treści podjętego przez organy rozstrzygnięcia. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, a tylko takie które miało lub mogło mieć decydujący wpływ o wyniku sprawy. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, iż wpływ na jej wynik mógł mieć fakt braku zawiadomienia skarżących o sporządzeniu wymaganej prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak ten stanowi o naruszeniu art. 10 kpa, a w konsekwencji także art. 81 kpa, który ma wpływ na wynik sprawy, gdyż treść tej analizy ma znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący nie mieli zaś możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu przed organem I instancji. Generalnie zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż brak zawiadomienia skarżących o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na wynikach której organ I instancji oparł rozstrzygnięcie, utrzymane następnie w mocy przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie przywołanych przepisów postępowania. Organ administracji publicznej powinien bowiem przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a obowiązek ten wynika wprost z zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 10 § 1 kpa. Nie wystarczy przy tym poinformowanie strony o tej możliwości przy pierwszym adresowanym do niej piśmie, jeśli później w toku postępowania administracyjnego nie jest ona informowana o podejmowanych przez organ czynnościach dowodowych. Nie można bowiem czynić zarzutu stronie, że nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia przed wydaniem decyzji, jeśli dopiero z tej decyzji dowiaduje się o przeprowadzonych w trakcie postępowania administracyjnego dowodach i zgromadzonych materiałach. Skoro strona nie wypowiedziała się co do przeprowadzonych dowodów, to ustalone na ich podstawie okoliczności faktyczne nie mogą być co do zasady uznane za udowodnione, gdyż wówczas nastąpiłoby to z naruszeniem art. 81 kpa. Samo naruszenie przywołanych przepisów postępowania administracyjnego nie przesądza jednak jeszcze o konieczności uchylenia poddanych kontroli legalności decyzji. Sąd powinien bowiem rozważyć opierając się przy tym na twierdzeniach strony, czy wskazane naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie na tle konkretnego stanu Sąd I instancji w tym zakresie rozważań nie przedstawił. Zauważyć przy tym należy, iż Sąd ten słusznie podnosi, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona przez organ I instancji w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma co do zasady decydujący wpływ na treść kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w toku tego postępowania stronie powinna być zapewniona możliwość wypowiedzenia się co do jej wyników. Strona może bowiem kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy, zawarte w niej wnioski, zgłosić dodatkowe dowody w sprawie, a w konsekwencji wykazać jej nieprawidłowość. Stanowisko strony i zgłoszone dowody mogą zatem wpłynąć na treść analizy, powodując konieczność jej uzupełnienia lub zmiany, a tym samym na zajmowane przez organ stanowisko w sprawie. W tej konkretnej sprawie zauważyć jednak należy, iż skarżący wprawdzie nie zostali zawiadomieni o możliwości wypowiedzenia się co do wyników analizy przed organem I instancji, lecz po uzyskaniu tej analizy i zapoznaniu się jej treścią mieli możliwość wypowiedzieć się co do jej wyników, a także przedstawić argumenty na poparcie stanowiska kwestionującego jej prawidłowość na dalszym etapie postępowania w tej sprawie przed organem drugiej instancji. Zarówno bowiem w treści decyzji organu I instancji jak i w piśmie przewodnim przekazującym odwołanie, przesłane do wiadomości odwołującym się podano, że przedmiotowa analiza została przeprowadzona przed wydaniem decyzji. Jednak w odwołaniu skarżący nie odnieśli się do tej analizy ani nie przedstawili do niej zarzutów. Skupili się na przedstawieniu argumentów dotyczących braku ich zgody na uzupełnienie zabudowy zagrodowej na sąsiedniej nieruchomości. Dopiero na etapie wniesienia skargi do Sądu podnieśli kwestię braku dołączenia do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej analizy w formie załącznika, a nie braku zawiadomienia o jej sporządzeniu. W oparciu o przedstawione stanowisko skarżących i podnoszone przez nich zarzuty Sąd I instancji powinien zatem rozważyć, czy w tej indywidualnej sprawie okoliczności, na które powoływali się skarżący w toku postępowania odwoławczego i postępowania sądowego miały lub mogły mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości sporządzonej przez organ I instancji analizy i w konsekwencji opartego na jej wynikach rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem skarżący nie przedstawili istotnych argumentów dotyczących sporządzonej przez organ I instancji analizy to należy ocenić czy, brak możliwości ich przedstawienia przed tym organem mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestie podnoszone przez skarżących sprowadzały się raczej do zakazania rolnikowi -prowadzącemu produkcję rolną na terenie rolniczym -uzupełniania zabudowy, obiektem który ma służyć zabezpieczeniu przed niszczeniem maszyn rolniczych. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie przeprowadził tego typu rozważań zakładając, iż uchybienie procesowe polegające na braku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przed organem I instancji może mieć w każdym przypadku z uwagi na znaczenie tej analizy dla sprawy istotny wpływ na jej wynik. W toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, ocena, czy przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy powinna być połączona przez Sąd I instancji z merytoryczną oceną wagi podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących braku przekazania im w formie załącznika przedmiotowej analizy. Brak powiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do sporządzonej analizy będzie mógł być bowiem uznany za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy wtedy, gdy zarzuty te okażą się na tyle istotne, że ich uwzględnienie czynić będzie prawdopodobnym konieczność zmiany podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd I instancji powinien tym samym wnikliwe rozpoznać niniejszą sprawę, mając na uwadze również to, że sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie parterowego budynku magazynowego na sprzęt rolniczy, w której skarżący biorą czynny udział od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, była już dwukrotnie przekazywana przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a obecnie jest już po raz trzeci przedmiotem rozpoznania przez organy administracji publicznej. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.