II SA/Wa 2028/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2007 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] przeniósł [...] M. K. z Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W. Podstawą decyzji był art. 37c ust. 2 oraz 37d ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji złożonego przez M. K., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał na przepis art. 37d ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który zezwala organowi, bez uzyskania zgody strażaka, na przeniesienie go w każdym czasie do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w ramach tej samej miejscowości. Wynika to z istotnej cechy służby, jaką jest dyspozycyjność strażaka, zaś w ocenie organu interes służby przemawiał w tym przypadku za takim przeniesieniem funkcjonariusza i jest w niniejszej sprawie wystarczającym uzasadnieniem decyzji. Nadto Minister podał, że ocena pracy strażaka, jego przydatność na określonym stanowisku należy do właściwości przełożonych, a pojęcie "potrzeb służby" należy rozpatrywać z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań formacji, a nie z punktu widzenia subiektywnych ocen wyrażonych przez strażaka, który przeniesienie takie niesłusznie potraktował jako degradację. M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r., zarzucając jej naruszenie prawa (art. 38ust. 2 i 3 oraz art. 37c ustawy pragmatycznej). Jego zdaniem ustawa gwarantuje mu w takim przypadku zachowanie równorzędnego stanowiska. Nadto podnosił brak merytorycznego uzasadnienia decyzji o przeniesieniu oraz podnosił okoliczność, iż niezależnie od zaskarżonej decyzji, w krótkim czasie organ kilkakrotnie przenosił go na coraz to niższe stanowiska innymi decyzjami (stosowne decyzje załączono do skargi) – w jego ocenie takie działanie organu jest nielogiczne i bezcelowe. Skarżący wskazywał także na swoje wykształcenie oraz dotychczasowy przebieg służby, konstatując, iż zaskarżone przez niego przeniesienie nie ma żadnego związku z faktycznymi potrzebami służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istnieją dwie niezależne od siebie przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji. Pierwsza dotyczy wady procesowej polegającej na braku dostatecznego i wyczerpującego uzasadnienie przez organ decyzji uznaniowej. Druga dotyczy wadliwej interpretacji art. 37 c ustawy pragmatycznej, dokonanej przez organ. Podstawą decyzji o przeniesieniu M. K. do służby w innej jednostce organizacyjnej PSP był art. 37c ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten stanowi, że strażak może być z urzędu przeniesiony do służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Decyzja oparta na tym przepisie jest decyzją uznaniową. W ustawie nie podano przy tym kryteriów, którymi powinien kierować się organ dokonujący takiego przeniesienia. Organ ma prawo do przeniesienia funkcjonariusza w granicach uznania administracyjnego i zgodnie uregulowaniami art. 37c. Zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienia takiego brak. Norma art. 37c ustawy pragmatycznej stanowi nadto o innych przesłankach, jakie muszą być spełnione aby można było (oczywiście w odpowiednio uzasadnionych przypadkach) przenieść strażaka. Kluczem interpretacyjnym tego przepisu jest ust. 1, stanowiący dla niego generalną regułę: przeniesienia dokonuje się albo na wniosek strażaka, albo za jego zgodą. Wniosek strażaka inicjujący postępowanie w przedmiocie przeniesienia nie wymaga komentarza, dlatego też ten element przepisu można tu pominąć. Natomiast zgoda wyrażona przez strażaka musi dotyczyć wcześniejszej propozycji przeniesienia przedstawionej przez organ. Trudno wyobrazić sobie istnienie abstrakcyjnej zgody bez powyżej wspomnianej wcześniejszej propozycji organu w przedmiocie przeniesienia. Dlatego przeniesienie strażaka z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości (ust. 2) jak i przeniesienie go z urzędu do pełnienia służby do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości (ust. 3) poza istnieniem uzasadnioną potrzebą służby, wymaga także zgody tego strażaka. Inna interpretacja art. 37c, pomijająca obowiązek uzyskania zgody strażaka, jest błędna, albowiem czyniłaby zapis ust. 1, w części dotyczący jego zgody, przepisem martwym. Dodać tu należy, iż organ wyposażony jest w inne możliwości przenoszenia strażaka, które są niezależne od jego zgody i które zawarto w art. 38 ust. 1 i 2. Jednakże są to całkowicie odmienne sytuacje niż uregulowane w treści art. 37c ustawy pragmatycznej. Nadto poza instytucją przeniesienia ustawa pragmatyczna zawiera inne podobne, lecz osobno określone, instytucje jak "delegowanie" czy "powierzenie pełnienia obowiązków służbowych". Każda z nich ma swoją odrębną specyfikę i sobie tylko właściwą wykładnię. Organ został zatem wyposażony w różnorodne możliwości realizowania polityki kadrowej w ramach uzasadnionych potrzeb służby. Wyżej przedstawiona interpretacja normy art. 37c ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w niczym nie umniejsza znaczeniu pojęcia "dobro służby". Jeszcze raz podkreślić należy, iż w każdym przypadku przesłanka ta powinna być przez organ wnikliwie uzasadniona i rozważona. Jednakże nie tylko samo wykazanie, że przeniesienie funkcjonariusza podyktowane jest dobrem służby wystarczy dla prawidłowego zastosowania omawianego przepisu. Jest tu jeszcze niezbędne zaistnienie drugiej przesłanki (specyficznej dla art. 37c) – zgody funkcjonariusza na przeniesienie. Z powyższych powodów twierdzenie organu, iż z mocy art. 37c ustawy pragmatycznej posiadał prawo przenieść strażaka bez jego zgody narusza prawo. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procesowych jak i pragmatyki służbowej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.