IV SA/Wa 2596/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2007 roku [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2007r. nr (...) Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia P. spółki z o.o. z siedzibą w W. reprezentowanej przez adwokata M. S. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia (...) lutego 2007 r., znak (...), którym uchylono postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia (...) czerwca 2006 r., znak (...) oraz umorzono postępowanie o uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr (...) w miejscowości R. w Gminie S., na terenie otuliny K. Parku Krajobrazowego orzekł o uchyleniu wskazanego postanowienia oraz umorzył postępowania przed organem I instancji. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych: w dniu 4 stycznia 2006 r. P. sp. z o.o. złożyła w Urzędzie Gminy S. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P.(...) "K." na działce nr (...) w miejscowości R., gm. S. Pismem z dnia 2 czerwca 2006 r., znak (...), Wójt Gminy S. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006 r., znak (...), Wojewoda Pomorski uzgodnił lokalizację ww. inwestycji. Pismem z dnia 13 października 2006r. J. P. skierował do Wojewody Pomorskiego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006r. podnosząc, iż jest właścicielem sąsiedniej działki, a więc stroną w sprawie, a mimo to nie brał udziału w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym wydaniem postanowienia z dnia (...) czerwca 2006r. Jednocześnie wniósł o zmianę wskazanego postanowienia poprzez odmowę uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. W dniu (...) lutego 2007 r. Wojewoda Pomorski wydał postanowienie znak (...), którym uchylił ww. postanowienie oraz umorzył postępowanie. Na powyższe postanowienie w dniu 21 lutego 2007 r. zażalenie wniósł adwokat M. S. pełnomocnik P. sp. z o.o. podnosząc następujące zarzuty: postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie zaniechaniu doręczenia go skarżącemu; prowadząc postępowanie organ I instancji naruszył art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, iż niniejsza sprawa dotyczy P. sp. z o.o., pomimo iż wnioskodawcą była P. sp. z o.o.; postanowienie narusza art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego; postanowienie narusza również art. 106 k.p.a., gdyż organ wykroczył poza swoje kompetencje dokonując oceny tego, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2007r. Minister Środowiska uchylił wskazane postanowienie oraz umorzył postępowania przed organem I instancji. Zdaniem Ministra Środowiska za zasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż organ I instancji naruszył art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że postępowanie dotyczy P. sp. z o.o., pomimo iż wnioskodawcą była P. sp. z o.o. Ponadto wskazać należy, iż skierowanie skarżonego postanowienia do P. sp. z o.o., powoduje, iż postanowienie to zostało skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania, co należy kwalifikować jako wadę nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. Ponadto zdaniem Ministra nie można uznać, iż organ uzgodnieniowy pozbawiony jest kompetencji do oceny, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Skoro bowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalenie, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w kontekście przepisów odnoszących się do obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody ( w przedmiotowym postępowaniu otuliny parku krajobrazowego). Mając na uwadze, że zakazy obowiązujące w stosunku do obszaru chronionego krajobrazu, jak również parku krajobrazowego, nie dotyczą inwestycji celu publicznego (art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), organ ochrony przyrody powinien również ocenić tą kwestię jako mającą istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Za zasadny Minister uznał zarzut strony, iż organ I instancji błędnie ocenił, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Jakkolwiek w obrocie prawnym znajdują się sprzeczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, to jednak wskazać należy, iż na zagadnieniu powyższym skoncentrował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 495/05). W obszernym uzasadnieniu do powyższego wyroku NSA dowiódł, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Jednocześnie Minister Środowiska nie podzielił zarzutu inwestora, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 149 k.p.a poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie zaniechaniu doręczenia go skarżącemu. Analizując podstawę prawną postanowienia organu I instancji, Minister stwierdził, iż postanowienie to nie zostało wydane w trybie wznowienia postępowania. Uznać należy, iż ponowne rozpatrzenie wniosku Wójta Gminy S. skutkowało wydaniem przez organ I instancji postanowienia w sprawie, która została uprzednio rozstrzygnięta postanowieniem ostatecznym, co należy kwalifikować jako wadę nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. Ponadto uznać należy, iż powyższe postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi wadę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ww. ustawy. Przywołane przez organ I instancji przepisy, tj. 105 § 1 i 144 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 8 i 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 i 153 ustawy o ochronie przyrody, nie pozwalały na uchylenie uprzednio wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skierował J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. przez przyjęcie odmiennej kwalifikacji planowanej inwestycji przez organu obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2007r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia (...) lutego 2007r. w oparciu o wskazane kryteria uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006 r., znak (...), Wojewoda Pomorski uzgodnił lokalizację inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. "K." na działce nr (...) w miejscowości R. w Gminie S. Pismem z dnia 13 października 2006r. J. P. skierował do Wojewody Pomorskiego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006r. podnosząc, iż jest właścicielem sąsiedniej działki, a więc stroną w sprawie, a mimo to nie brał udziału w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym wydaniem postanowienia z dnia (...) czerwca 2006r. Jednocześnie wniósł o zmianę wskazanego postanowienia poprzez odmowę uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze treść pisma J. P., Wojewoda Pomorski w pierwszej kolejności zobowiązany był wyjaśnić, czy nie zachodziły podstawy do uznania tego pisma za zażalenie na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia (...) czerwca 2006r. Mimo, iż z rozdzielnika wskazanego postanowienia nie wynika, aby J. P. otrzymał postanowienie z dnia (...) czerwca 2006r. to należy mieć na uwadze, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa termin do wniesienia środka odwoławczego dla strony której nie doręczono rozstrzygnięcia, biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia orzeczenia jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, ja i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miały status strony tego postępowania. W takim wypadku, obowiązkiem Wojewody Pomorskiego było przekazanie zażalenia organowi wyższego stopnia tj. Ministrowi Środowiska. W przypadku ustalenia, iż pismo J. P. z uwagi na upływ terminów do zaskarżenia postanowienia z dnia (...) czerwca 2006r. nie mogło być potraktowane jako zażalenie, z uwagi na treść wniosku zastosowanie winny znaleźć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie wznowieniowe. Postępowanie o wznowienie postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przebieg jest uregulowany w przepisach rozdziału 12 k.p.a. Stwarza ono prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą wart. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 k.p.a.) bada legitymację podmiotu składającego wniosek, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wniosek dotyczy decyzji ( postanowienia) ostatecznej, czy został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. W drugiej fazie rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 1999 r. , II SA 113/99, lex 46255). Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 oraz art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W oparciu o przepis art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania składa się do organu, który wydał decyzję (postanowienie) w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (postanowieniu). Nie ma przy tym znaczenia, w jaki sposób dowiedziała się o tej decyzji ( postanowieniu). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż Wojewoda Pomorski z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe w dniu (...) lutego 2007 r. wydał postanowienie znak (...), którym uchylił ostateczne postanowienie z dnia (...) czerwca 2006r. oraz umorzył postępowanie. A zatem Minister Środowiska rozpoznając zażalenie P. sp. z o.o. na powyższe postanowienie, w którym strona wskazywała m. in. na naruszenie przez organ art. 149 k.p.a. powinien uchylić zaskarżone postanowienie z podanych wyżej powodów i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie za bezzasadne uznać należy stanowisko Ministra Środowiska, iż postanowienie z dnia (...) lutego 2007r. skierowane zostało do osoby nie będącej stroną postępowania, co należy kwalifikować jako wadę nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. Fakt błędnego określenia w uzasadnieniu postanowienia jako strony postępowania P. sp. z o.o., stanowiło oczywistą omyłkę, która mogła być sprostowana w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.