I SA/Go 108/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Asesor WSA Barbara Rennert Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Baczuń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu przyznawania dotacji oddala skargę. I SA / Go 108 / 08 U Z A S A D N I E N I E Skarżący Powiat wniósł skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nr [...] podjętej w dniu [...].11.2007 roku stwierdzającą nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...].09.2007 roku w sprawie uchwalenia regulaminu przyznawania dotacji ze środków Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Powiatu. Z akt sprawy wynika że : W dniu [...].09.2007 roku Zarząd Powiatu podjął uchwałę nr [...] w spawie uchwaleni regulaminu przyznawania dotacji ze środków Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Powiatu. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 5.06.1998 roku o samorządzie powiatowym w zw. z art. 407 i 408 ustawy z dnia 27.04.2001 roku Prawo ochrony środowiska. W podjętej uchwale uregulowano zasady przyznawania i rozliczania dotacji jak również kryteria kwalifikacji wniosku. Uchwała nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Rozrachunkowej z dnia [...].11.2007 roku stwierdziło nieważność badanej uchwały w całości z powodu przekroczenia kompetencji przez organ wykonawczy Powiatu, naruszając w ten sposób przepis art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5.06.1998 roku o samorządzie powiatowym w zw. z art. 176 ust. 3 ustawy z dnia 30.06.2005 roku o finansach publicznych. W uzasadnieniu wskazał iż uprawnienia w zakresie stanowienia prawa należą do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zarząd Powiatu podejmując uchwałę w zakresie uregulowania postępowania przy udzielaniu dotacji ze środków Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej naruszył kompetencję Rady Powiatu które są określone w art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten stanowi o wyłączności organu stanowiącego do określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska który przewiduje możliwość finansowania zadań określonych w art. 406 pkt. 1 -11 i art. 407 tejże ustawy poprzez przyznawanie dotacji wynika iż kompetencje w zakresie określania rybu postępowania o udzielenie dotacji na te zadania jej rozliczani i sposobu kontroli przypisane SA Oranowi stanowiącemu. W związku z powyższym Rada Powiatu na postawie art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym w odniesieniu do art. 176 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych osiada wyłączną kompetencję do podejmowania tego rodzaju aktów prawnych. Nadto uchwały dotyczące trybu postępowania o udzielenie dotacji , sposobu kontroli wykonywania zleconego zadania są aktem prawa miejscowego który zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym może być uchwalany wyłącznie przez organ stanowiący. Od powyższej uchwały skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Powiat wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale : - naruszenie prawa polegające na wadliwym zastosowaniu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 roku o samorządzie powiatowym wyrażającym się w stwierdzeniu nieważności uchwały Zarządu Powiatu w sytuacji gdy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem bowiem została podjęta przez właściwy organ, - naruszenie prawa polegające na błędne interpretacji art. 176 usta. 3 ustawy z dnia 30.06.2005 roku o finansach publicznych poprzez przyjęcie że stanowi on podstawę do uregulowania trybu postępowania o udzielenie dotacji z powiatowego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w sytuacji gdy jego zastosowanie spowodowałoby pozbawienie praw podmiotów innych niż niezliczone do sektora finansów publicznych niedziałające w celu osiągnięcia zysku, a nadto przepisy tego artykułu regulują udzielanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a powiatowy fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie stanowi elementu tego budżetu, - naruszenie prawa polegające na błędnej interpretacji art. 408 ustawy z dnia 27.04.2001 roku Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie że dotacje na zadania określone war t. 407 przedmiotowej ustawy mogą otrzymywać jedynie podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku w sytuacji gdy mogą otrzymywać je wszystkie podmioty realizujące te zadania. Skarżąca nie zgodziła się z argumentami Kolegium Regionalnej Izby Rozrachunkowej dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]. Zdaniem skarżącej uczynienie z art. 176 ust. 1 i 3 podstawy udzielania dotacji jedynie podmiotom niezliczonym do sektora finansów publicznych i nie działającym w celu osiągnięcia zysku. Powoduje ograniczenie kręgu podmiotów do ubiegania się o dotację i ograniczenie praw pozostałych podmiotów, co jest niezgodne z prawem. Skarżąca powołując się na orzeczenie Kolegium Regionalnej Izby Rozrachunkowej wskazało ze nie ma podstaw do ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie dotacji z PFOŚiGW i narusza to przepisy art. 33 ustawy o finansach publicznych, bowiem stanowi on że prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, cyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Tak więc do określania trybu postępowania o udzielenie dotacji z powiatowego funduszu ochrony środowiska nie ma zastosowania art. 176 ustawy o finansach publicznych. Nadto przepisy te regulują udzielanie dotacji z budżetu powiatu. Skarżąca powołując się na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nr [...] z dnia [...].02.2007 roku dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały nr 18 / 07 Zarządu Powiatu z dnia [...].01.2007 roku w sprawie zmiany w planie przychodów i wydatków podnosła iż zawarte w uchwale budżetowej plany przychodów i wydatków funduszy celowych nie SA usytuowane w ramach budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie w ramach uchwały budżetowej, co zostało potwierdzone wyrokiem WSA w Gorzowie z dnia 28.06.2007 roku / I SA / Go 418 / 07 /. Z tego twierdzenia skarżąca wywodzi że o ile plany przychodów i wydatków funduszy celowych nie stawią elementu budżetu, to rada powiatu nie może uregulować trybu udzielania dotacji z powiatowego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na podstawie przepisów regulujących udzielanie dotacji z budżetu powiatu. Nadto art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych dotyczy zadań zleconych, a więc należących do właściwości powiatu, które zlecane są innemu podmiotowi w drodze konkursu ofert. Art. 407 ustawy Prawo ochrony środowiska natomiast zawiera katalog zadań które w większości nie należą do właściwości powiatu. Tak więc uregulowanie dotacji na podstawie art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych spowodowałoby niemożność udzielenia dotacji na realizację zadań które nie należą do kompetencji powiatu a stanowią większość zadań określonych w art. 407 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dodatkowo art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi ogólną normę o charakterze ustrojowo – kompetencyjny i upoważnienie do podjęcia uchwały przez radę powiatu na podstawie tego przepisu musi być zawarte w ustawach szczególnych i nie można jej domniemywać. Zdaniem skarżącej ustawodawca nie przewidział dla organu stanowiącego powiatu delegacji do określenia zasad udzielania dotacji ze środków powiatowego funduszu a jedynie zgodnie z art. 420 ustawy Prawo ochrony środowiska zatwierdzanie przedłożonego przez zarząd powiatu projektu zestawienia przychodów i wydatków tego funduszu. Uchwała podjęta przez skarżącą stanowi jednie regulamin porządkujący formę i sposób składania wniosków o przyznanie dotacji, a zarząd jest podczas rozpoznawania wniosków dochować pełnej staranności przy wyborze. Ogólne zasady wyboru wniosków zostały określone w ustawy o finansach publicznych, a rodzaj przedsięwzięć na które można udzielić dotacji w art. 407 ustawy Prawo ochrony środowiska, natomiast w regulaminie zostały one jedynie powtórzone. Uchwalenie powyższego regulaminu należy do kompetencji zarządu powiatu zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej potwierdził iż art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych został zastosowany właściwie, bowiem Powiatowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest funduszem celowym, którego środki gromadzone są na odrębnym rachunku bankowym, a podstawą gospodarki finansowej tego funduszu jest roczny plan finansowy i zgodnie z przepisem art. 165 wchodzi w skład uchwały budżetowej. Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zarząd wykonuje zadania określone w planie przychodów i wydatków funduszu i nie może tworzyć nowego prawa a podejmując zaskarżoną ustawę tak się stało. Zarząd zamieścił w uchwale zasady które reguluje ustawa o finansach publicznych a które zostały przypisane organowi stanowiącemu. Przepis art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych daje możliwośc finansowania zadań należących do właściwości powiatu wbrew twierdzeniom skarżącej. Natomiast zakres zadań powiatu został określony w ustawie o samorządzie powiatowym w art. 4 pkt. 13 i znajduje się tam zadanie ochrony środowiska i przyrody, a więc należy do zadań powiatu. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podniosło że zarząd może podejmować jedynie uchwały charakterze porządkowym a treść ich nie może zawierać postanowień o charakterze stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Kompetencje stanowiące należą do organu stanowiącego zdodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W podjętej uchwale Zarządu Powiatu żaden z przytoczonych przepisów nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały regulującego w swej treści zasady udzielania dotacji ze środków publicznych, bowiem środki zgromadzone na rachunku funduszu są takimi środkami w myśl art. 5 ust. 2 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało iż przy zarządzaniu środkami powiatowych funduszy ochrony środowiska winny zachowywać standardy wynikającego z ustawy o finansach publicznych a szczególnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy. Wydatkowanie tych środków winno być dokonywane zgodnie z planami finansowymi jednostek stanowiącymi załącznik do uchwały budżetowej powiatu, a kontrola wykonania sprawowana winna być przez kierownika jednostki w myśl art. 44 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się nie uzasadniona. Jednakże zarzut naruszenia art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych Dz.U. nr 249 poz. 2104 z zm./ jest uzasadniony. Zgodnie z art. 176 ust. 1 w / w ustawy podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Jak wynika to z art. 176 ust. 1 powyższej ustawy stosuje się on do podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych i nie działających w celu osiągnięcia zysków np. stowarzyszeń czy związków stowarzyszeń, fundacji itp. Podmioty te mogą otrzymywać dotacje na podstawie w / w przepisu z budżetu powiatu. Zgodnie natomiast z art. 165 ust 1 4 w /w ustawy budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Należy odróżnić budżet od uchwały budżetowej, bowiem ta zawiera poza budżetem jako planem dochodów i wydatków, także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. Tak więc w skład budżetu nie wchodzą plany wydatków i przychodów funduszy celowych m.in. występującego w niniejszej sprawie funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej / art. 403 ustawy z dnia 27.04.2001 roku Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 129 nr 902 z 2006 r z póź. zm. /, jednak muszą się one znaleźć w uchwale budżetowej. Z tego też względu należy uznać iż przepisy o dotacjach określone w art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie mają zastosowania do udzielania dotacji z funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej jako funduszu celowego. Fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej tworzone są bowiem na podstawie ustawy z dnia 27.04.2001 roku Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 129 nr 902 z 2006 r z póź. zm. / W / w ustawie uregulowano sposób i źródła uzyskiwania przychodów, oraz przeznaczenie środków zgromadzonych na rachunkach tych funduszy. Tam też wskazano iż działalność w związku z którą wydatkowane są środki z funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej pochodzą z dotacji – art. 408 ustawy. Tak więc podstawą stwierdzenia nieważności uchwały nie może być art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Niezasadnym natomiast okazał się zarzut skarżącego sprowadzający się to twierdzenia iż uchwała została podjęta przez właściwy organ, a więc organ umocowany do podjęcia uchwały w zakresie tam uregulowanym. Zdaniem Sądu uchwała nr 87 / 07 Zarządu Powiatu nie mogła się ostać jako naruszająca art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 5.06.1998 roku o samorządzie powiatowym Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1592 z późn.zm./ poprzez przekroczenie kompetencji zarządu do wydawania uchwał w zakresie ustalenia zasad udzielania i rozliczania oraz kwalifikacji wniosków o udzielenie dotacji z powiatowego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 32 ust 1 w / w zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu powiatu zgodnie z art. 32 ust. 2 należy w szczególności : 1. przygotowywanie projektów uchwał rady, 2. wykonywanie uchwał rady, 3. gospodarowanie mieniem powiatu, 4. wykonywanie budżetu powiatu, 5. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Należy podkreślić iż zarząd powiatu jest jego organem wykonawczym Zadania zarządu wymienione w art. 32 ust. 2 w / w ustawy mają charakter przykładowy i obejmują m.in. sprawy gospodarowania mieniem powiatu, wykonywania budżetu, zatrudniania i zwalniania kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych, przygotowywanie projektów uchwał rady powiatu, wnioskowania o zwoływanie sesji rady powiatu, przygotowywania projektu regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego itp. Zarząd powiatu posiada również uprawnienia do stanowienia powiatowych przepisów porządkowych zgodnie z art. 42 ust. 2 w / w ustawy jednak uprawnienia te mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest, że akty prawa miejscowego wydaje rada powiatu i nie dotyczą materii będącej przedmiotem postępowania. Nadto inne zadania powiatu wykonywane przez zarząd mogą określać przepisy szczególne. Zarząd w sprawach określonych przez przepisy szczególne działa jako organ całkowicie niezależny od rady powiatu, odnosi się to np. do wydawania przez zarząd decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 38 ust. 2a w / w ustawy. Natomiast zgodnie z art. 40 ust 1 w / w ustawy akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach stanowi rada powiatu. Dotyczy to spraw m.in. : 1) wymagających uregulowania w statucie, 2) porządkowych, o których mowa w art. 41, 3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu, 4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Aktami prawa miejscowego są akty wydane przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa, a więc radę powiatu i rada ta posiada kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących. wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania co oznacza, że upoważnienie zawarte w ustawy powinno określać przynajmniej przedmiot i zakres regulacji. Artykuł 32 ust. 2 pkt 3 powierza zarządowi powiatu "gospodarowanie mieniem powiatu". Oznacza to że zarząd powiatu nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego, a jest jedynie organem wykonawczym. Tak więc nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego które regulowałyby prawa i obowiązku szerszej rzeszy obywateli, a takim aktem jest regulamin udzielania dotacji ze środków powiatowego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Zarząd ma obowiązek wykonywania czynności mieszczących się w ramach pojęcia gospodarowania mieniem, a nie stanowienia reguł gospodarowania tym mieniem. Pojęcie to można utożsamić z administrowaniem mieniem. Kwestią nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest zdaniem Sądu kwestia czy rada powiatu ma upoważnienie ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego regulującego zasady udzielania dotacji z powiatowego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, bowiem nawet ustalenie, zakładając hipotetycznie, iż takich kompetencji nie ma, nie wpłynie na stwierdzenie iż uchwała nr [...] Rady Powiatu jest nieważna bowiem została podjęta z przekroczeniem kompetencji Zarządu Powiatu. Tak więc Sąd nie odnosił się do tej kwestii jako materii pobocznej do przedmiotu postępowania. W tym stanie rzeczy jako że Sąd stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego nie mającego wpływu na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 176 ust. 3 ustawy z dnia 30.06.2005 roku o finansach publicznych orzekła na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji. Asesor WSA B.Rennert Sędzia WSA J.Niedzielski Sędzia WSA S.Kowalczyk