II OSK 882/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 106/08 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika wodnego poprzez jego zasypanie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 106/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zw. dalej WSA, we Wrocławiu oddalił skargę R. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, zw. dalej Dolnośląskim WINB, z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki zbiornika wodnego poprzez jego zasypanie. Decyzją tą Dolnośląski WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w Miliczu z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę zbiornika wodnego, zlokalizowanego na terenie działki Nr [...] AM 1 w C., poprzez jego zasypanie. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 21 marca 2007 r., PINB w Miliczu na wniosek B. S. oraz J. K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie zbiornika wodnego przez R. M.. Podczas przeprowadzonych w dniu 12 czerwca 2007 r. oględzin nieruchomości w C. Nr [...] ustalono, że na terenie działki Nr [...] AM 1, położonej w obszarze Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy", wykonano roboty ziemne polegające na uformowaniu wykopu w ziemi, w którym w dniu przeprowadzenia oględzin zalegały wody gruntowe i opadowe. Właściciel działki R. M. potwierdził wykonanie robót ziemnych i określił datę ich powstania na 2001 r. W trakcie przesłuchania stron, J. K. i B. S. zeznali, że roboty ziemne zmierzały do budowy zbiornika wodnego, a w wyniku wykonania w 2005 r. przedmiotowego wykopu zasypano istniejący rów melioracyjny oraz podniesiono powierzchnię terenu ziemią pochodzącą z wykopu. Z oświadczeń stron skarżących wynika, że obecne ukształtowanie rzeźby terenu powoduje gromadzenie się wód opadowych na użytkowanych działkach oraz w piwnicach budynku mieszkalnego. Organ nadzoru ocenił, że przeprowadzone roboty ziemne stanowiły początek budowy bezodpływowego zbiornika wodnego, wykonano bowiem zagłębienie terenu, w którym gromadzi się woda stojąca. W związku z przerwaniem robót, wykonany wykop porosła roślinność trawiasta i trzcina. W związku z tak ustalonym stanem faktycznym, Urząd Gminy Krośnice przekazał organowi nadzoru wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla oznaczonej wyżej działki. Według zapisów planu, działka Nr [...] w obrębie wsi C., gm. Krośnice jest położona na terenie Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy" w obszarze terenu górniczego "Wierzchowice" i jest oznaczona symbolami AG i MR (tereny szczególnej aktywności gospodarczej i tereny siedlisk rolnych). PINB w Miliczu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr 20/07 nałożył na skarżącego obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego zbiornika wodnego oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji potwierdzającej legalność wykonanych prac, zgodnie z treścią przepisu art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zw. dalej Prawem budowlanym (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Termin wykonania powyższych obowiązków określono w postanowieniu na dzień 15 października 2007 r. W związku z tym, iż skarżący nie wykonał ciążących na nim obowiązków, PINB w Miliczu decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę spornego zbiornika wodnego. Dolnośląski WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie stwierdził bowiem w niej nieprawidłowości, tak pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również, co do poprawności zastosowanych przepisów prawa. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestycja zrealizowana przez skarżącego ma charakter samowoli budowlanej, a niespełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. skutkowało bezwzględnym wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W skardze na decyzję Dolnośląskiego WINB skarżący R. M. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym zeznań skarżącego oraz świadka, a w konsekwencji zupełnie dowolne przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak obligatoryjnych elementów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, obrazę przepisów ustawy Prawo wodne w zakresie pojęcia zbiornika wodnego poprzez przyjęcie, że taki zbiornik jest przedmiotem tego postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 października 2008 r., oddalając skargę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi Prawo budowlane z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a to przede wszystkim przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie organy zastosowały powyższe przepisy, w myśl których w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że sporny wykop stanowił początek budowy bezodpływowego zbiornika wodnego, na którego budowę skarżący nie posiadał zezwoleń, choć zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego na budowę takiego obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę. Przedmiotowy zbiornik stanowi budowlę ziemną, którą zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zaliczyć należy do obiektu budowlanego niebędącego budynkiem, jak i obiektem małej architektury. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że przedmiotowy wykop o regularnych kształtach jest, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowlą ziemną, skoro stosownie do brzmienia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budowla (art. 3 pkt 3 ), a przez którą należy rozumieć m. in. budowle ziemne. Sąd podkreślił, że gdyby nawet przyjąć, jak podnosi skarżący, że przedmiotowa budowla wykonana została już 2001 r., to i wówczas przepisy Prawa budowlanego z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę nie wyłączały tego typu obiektów. Skoro zatem, niesporne jest w sprawie, że na budowę spornego obiektu nie było wydane pozwolenie na budowę, to zachodziła w tej sprawie podstawa do wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania, zmierzającego do legalizacji tegoż obiektu, w trybie art.48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do 15 października 2007 r. określonej dokumentacji pozwalającej na zalegalizowanie wykonanych prac. W postanowieniu tym organ zawarł pouczenie, że przedłożenie żądanych dokumentów spowoduje możliwość dokończenia spornej budowy i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, natomiast niedostarczenie w ustalonym terminie tych dokumentów spowoduje wydanie w oparciu o przepis art. 48 ust.1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu poprzez jego zasypanie. Skarżący nie wykonał nałożonych powyższym postanowieniem obowiązków. W tej sytuacji nie można zarzucić organom, by wydając w sprawie zaskarżone decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, a to z tej przyczyny, że niewypełnienie przez skarżącego nałożonych opisanym wyżej postanowieniem obowiązków, oznaczało dla organu I instancji obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się, wbrew zarzutom skargi, naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80, art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący przed wydaniem przez organ I instancji decyzji został skutecznie zawiadomiony przez PINB w Miliczu o uprawnieniach wynikających z art. 10 §1 k.p.a. Organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadamiał skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwością składania na tę okoliczność wniosków bądź dowodów. Jednakże skoro z akt sprawy nie wynika, by organ odwoławczy przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe, to Sąd uznał, że nie można przyjąć, by organ ten naruszył przepis art.10 § 1 k.p.a. Nie podzielił także zarzutu w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne, ponieważ w niniejszej sprawie organy, wydając kwestionowane decyzje, rozstrzygnięcia swe opierały jedynie na przepisach ustawy Prawo budowlane, w myśl zaś art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zastosowane w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów Prawa wodnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 173 § 1 i 2 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) złożył R. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał, opierając się na art. 176 p.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. przez niestwierdzenie naruszeń polegających na błędnej wykładni art. 3 pkt 3, 6, 7, oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 48 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego przez nieprawidłowe ustalenie, że przeprowadzone przez skarżącego prace były pracami budowlanymi przy budowie zbiornika wodnego, realizowanymi bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji nakazującej rozbiórkę nieistniejącego obiektu budowlanego. Dokonując wykładni przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pominął całkowicie okoliczność, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową, wykop zaś powstał przypadkowo w wyniku prac polegających na usunięciu warstwy gruntu na działce skarżącego, nie stanowi zatem i nigdy nie mógłby stanowić żadnej całości techniczno-użytkowej. 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. polegających na naruszeniu zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania; art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, wskazania faktów, które uznano za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że są one chybione. Przede wszystkim nie jest właściwe, na uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd procedury, przytoczenie jako przepisów, którym Sąd miał uchybić art. 6,7,8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia wprawdzie czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, do kontroli legalności zaskarżonego aktu bezpośrednio nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami p.p.s.a. Oceniając w takim zakresie wyrok Sądu Wojewódzkiego, w kontekście wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej, stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę postępowania administracyjnego. Podzielić należy pogląd Sądu Wojewódzkiego, że jeżeli organ II instancji nie wykonuje żadnych czynności dowodowych, a jedynie ocenia materiał zgromadzony we wcześniejszej fazie postępowania, znany stronie, jak w warunkach kontrolowanej sprawy, to nie ma podstaw do oceny, że art. 80 k.p.a. został naruszony przez organ II instancji. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, iż materiał dowodowy nie został w pełni zgromadzony, bez poparcia tych zarzutów konkretami, a ogólnie jedynie podające np. brak profesjonalnych pomiarów, nie mogą prowadzić do uwzględnienia ich trafności. Nie przeczy to bowiem prawidłowości poczynionych przez sam organ w sprawie ustaleń. Wbrew też zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do okoliczności podnoszonych w skardze zwykłej. W świetle powyższego zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej ocenić należy jako polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu Wojewódzkiego, co uwzględniając kontrolny charakter postępowania sądsowoadministracyjnego, które nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, nie pozwala uznać tak sformułowanych zarzutów za postawione prawidłowo, a tym samych za usprawiedliwione. Uwzględniając to co powiedziano wyżej, stwierdzić należy, że stan faktyczny zawarty w motywach wyroku Sądu Wojewódzkiego, uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowo ustalony i oceniony, może stanowić podstawę do ocen o charakterze materialnoprawnym i pozwala na ocenę, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są również usprawiedliwione. Wykonane przez skarżącego roboty budowlane, niezależnie od przedstawianych przez niego zamiarów, w świetle stanu dowodowego sprawy, polegające na wybraniu ziemi z powierzchni o wymiarach 25 x 25 m i głębokości ok. 2 m oznacza powstanie wykopu o kubaturze ok. 1 250 m3, co uwzględniając naturalne warunki przyrodnicze prowadzić musi do gromadzenia się tam wód opadowych, czy gruntowych, a więc powstanie zbiornika wodnego. Zasadnie więc organy, a także Sąd Wojewódzki uznały takie działanie za zamierzone wykonanie budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można w takim razie zaakceptować określenia przez skarżącego powstania tego rodzaju obiektu budowlanego działaniem przypadkowym. Nie można też skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że naruszył zasady wykładni uznając skutek wykonanych przez skarżącego robót budowlanych za samowolę budowlaną wymagającą pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie naruszono zatem przepisu art. 48 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Nie jest też trafna podjęta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej próba zarzutu interpretacyjnego opartego na postulowanym przez skarżącego rozciągnięciu sformułowania zawartego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową" na wszystkie przykładowo wymienione tam obiekty budowlane Sformułowanie to odnosić się może jedynie do ostatniego fragmentu zacytowanego w skardze przepisu, tj. do fundamentów maszyn i urządzeń, nie zaś do budowli ziemnych. Nie naruszył zatem Sąd Wojewódzki przepisu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą interpretację. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.