IV SA/Gl 1215/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008r., sprawy ze skargi Z.M. sp. z o.o. w I. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1.Stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. B. z dnia [...] , nr [...] 2. Zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B., na podstawie art. 123 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Spółki A w I., odmówił udzielenia informacji dotyczącej prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego postępowania znak [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Spółka A w I. wniósł o udzielenie informacji o sposobie załatwienia wyżej wymienionej sprawy, dotyczącej wzniesienia przez J.B. muru oporowego w granicy działek nr [...] i [...] w S. W wymienionej sprawie wnioskodawca nie ma przymiotu strony. Będąca w jego zainteresowaniu inwestycja (budowa muru oporowego), została zrealizowana w granicy pomiędzy działkami, z których żadna nie jest własnością wnioskodawcy, ani też działka wnioskodawcy nie znajduje się w strefie oddziaływania wzniesionego obiektu. Wnioskodawca nie wykazał, że ma interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Ponadto inwestycja nie jest inwestycją publiczną, nie dotyczy finansów publicznych, prowadzone postępowanie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji ani podmiotów wykonujących zadania publiczne – nie dotyczy spraw publicznych. Żądana informacja nie jest zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i brak jest podstawy rozpatrywania wniosku o udzielenie żądanych informacji w oparciu o przepisy, wymienionej przez wnioskodawcę ustawy. Odmowa udzielenia żądanej informacji nie może być traktowana jako odmowa udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. i jako taka nie musi nastąpić w drodze decyzji. W zażaleniu od powyższego postanowienia Spółka A w I. wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udzielenia żądanych informacji dotyczących prowadzonego postępowania. Ponadto zarzuciła wadliwe zastosowanie art. 123 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. jako podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia i naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wadliwe pouczenie o terminie wniesienia środka zaskarżenia i naruszenie art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu Spółka A w I. wskazała, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem (rozumianym szeroko) władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach; ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Poza tym, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, a nie postanowienia. W związku z powyższym, postanowienie podlega uchyleniu w całości jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wadliwe było pouczenie o sposobie wniesienia środka zaskarżenia – tj. informacja o 7-dniowym terminie wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 123 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. nr 156 z 2006 r. poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Funkcjonowanie, zakres kompetencji, organizacja organów nadzoru budowlanego są jawne, dostępne każdemu obywatelowi i w tym zakresie organy administracji publicznej udzielają wszelkich informacji. Jednakże sprawy dotyczące własności osób trzecich są chronione na mocy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz na podstawie art. 61 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie podlegają jawności akta konkretnej sprawy, w której Spółka A w I. nie ma przymiotu strony. Informacja dotycząca postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółka A w I. ponownie zarzuciła naruszenie art. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 a, art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udzielenia żądanych informacji dotyczących prowadzonego postępowania. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 61 Konstytucji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] i nakazanie udostępnienia żądanych wnioskiem informacji dotyczących prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3 e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 a stanowią, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania oraz treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Ponadto w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem (rozumianym szeroko) władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo do informacji publicznej charakteryzuje się tym, że obywatele mają prawo dostępu do niej bez konieczności posiadania interesu prawnego lub faktycznego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pominięto, że inwestycja w postaci muru oporowego realizowanego między działkami, z których żadna nie jest własnością skarżącej, jednym z końców przylega do działki trzeciej – właśnie do działki, będącej własnością skarżącej. Wobec tego działka ta znajduje się w strefie oddziaływania wzniesionego obiektu. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie strona skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 z 2001 r., poz. 1198 z późn. zm.), odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Natomiast według utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/2003 LEX nr 299295). Pogląd powyższy był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie, m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/2002 (LEX nr 78063) oraz z dnia 27 września 2002 r. II SAB 180/02. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji wskazał, że sprawy dotyczące własności osób trzecich są chronione na mocy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz na podstawie art. 61 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił też, że nie podlegają jawności akta konkretnej sprawy, w której skarżąca nie ma przymiotu strony. Jednocześnie podniósł, że informacja dotycząca postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wskazać należało przede wszystkim, że obowiązujące przepisy, w tym unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przewidują rozstrzygnięcia w formie postanowienia - zarówno w razie stwierdzenia przez organ, że żądanie wniosku dotyczy udostępnienia informacji, która nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej – jak i w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, stanowiącej informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy. W pierwszej sytuacji organ jest bowiem zobowiązany pisemnie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej – jak stanowi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – następuje w drodze decyzji. Wydanie postanowienia w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania organu administracji jest jednoznaczne z wydaniem go bez podstawy prawnej, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zwłaszcza, że wewnętrznie sprzeczna treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym – z jednej strony organ odwołuje się do ochrony danych osobowych, a drugiej strony przeczy by żądana informacja miała charakter informacji publicznej, wyklucza możliwość przypisania temu postanowieniu cech decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji dotyczącej sposobu załatwienia sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, organ ten uwzględni, że w razie stwierdzenia, iż żądanie wniosku dotyczy udostępnienia informacji, która nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, jest zobowiązany pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej – jak stanowi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – następuje w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżone postanowienie nie miało przymiotu wykonalności. Z uwagi na uwzględnienie skargi – zgodnie z art. 200 P.p.s.a. – zasądzono od organu odwoławczego na rzecz skarżącej, kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.