VI SA/Wa 106/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi V. z siedzibą w W., Litwa na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego V. z siedzibą w W., Litwa kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez V. (dalej jako skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości ośmiu tysięcy złotych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej kpa). W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] została doręczona kierowcy kontrolowanego pojazdu w dniu jej wydania. Jednocześnie drugi egzemplarz decyzji został przez organ pierwszoinstancyjny przesłany stronie na adres wskazany w litewskich dokumentach przewozowych i rejestracyjnych, przy czym przedmiotowa przesyłka wróciła do nadawcy – [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z adnotacją Urzędu Pocztowego w W. z dnia 20 września 2007 r. "adresse insuffisante" ("adres niewystarczający"). Następnie w dniu 16 października 2007 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, W. J. D., wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy, wskazując, iż z przedłożonego pełnomocnictwa wynika, że skarżący znał treść skarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego już w dniu jego udzielenia, tj. w dniu 11 września 2007 r. uznał, iż decyzja została stronie doręczona w tym dniu. Do takiej konkluzji organ doszedł oceniając materiał dowodowy w oparciu o art. 75 § 1 Kpa, w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaznaczył ponadto, iż w świetle wynikającego z art. 41 Kpa obowiązku zawiadamiania przez strony organu w toku postępowania o zmianie adresu, zwrot przez urząd pocztowy przesyłki, której nie dało się doręczyć, z uwagi na niewystarczający adres, skutkowałby więc uznaniem doręczenia za dokonane nawet, jeśli fizycznie decyzji strona by nie otrzymała. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż organ I instancji podał w decyzji adres wskazany w dokumentach okazanych przez przewoźnika. W skardze na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że organ uznając, iż doręczenie nastąpiło w dniu 11 września 2007 r. nie przywołuje żadnego przepisu Kpa i w żaden sposób nie uzasadnia, co pozwala na utożsamienie faktycznej czy domniemanej wiedzy strony o treści decyzji z prawnym skutkiem doręczenia. Jeśli zważyć, wywodzi skarżący, że taka interpretacja instytucji doręczenia nie ma jakiegokolwiek zakotwiczenia w tekście rozdziału 8 Kpa, a przeciwnie jest z nim oczywiście sprzeczna, rozstrzygnięcie organu jest w jej ocenie swego rodzaju orzekaniem na zasadzie słuszności bez ograniczeń wynikających z norm prawnych. Natomiast zagadnienie doręczenia z racji doniosłej roli w postępowaniu administracyjnym jest uregulowane bardzo szczegółowo i rygorystycznie, tak, że elementy ocenne są tu praktycznie wykluczone, a swobodne uznanie całkowicie niedopuszczalne. Skarżący podkreślił przy tym, iż organ w trakcie kontroli miał możliwość zapoznania się zarówno z wypisem z licencji na przewozy międzynarodowe, która jest dokumentem Unii Europejskiej, wydawanym przez administracje poszczególnych członków w ich językach narodowych, ale na formularzu z układem tekstu jednolitym dla wszystkich państw, jak również z listem przewozowym CMR. W obydwu ww. dokumentach znajduje się oznaczenie skarżącego, a także adres jego siedziby, jako podmiotu gospodarczego, a ponadto w liście przewozowym także adres miejsca prowadzenia działalności. Skarżący zaznaczył, iż pod obydwoma adresami otrzymuje i odbiera korespondencję, ale decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, ani awiza takiej przesyłki nigdy nie otrzymał. Skarżący zastrzegając iż nie jest mu znane, jaki adres umieszczono na przesyłce ani też, dlaczego został on zdyskwalifikowany, podniósł, iż w jego ocenie nie nastąpiło ani doręczenie faktyczne polegające na pokwitowaniu pod adresem siedziby skarżącego odbioru listu, ani żadne inne czynności dające prawny skutek doręczenia. Tym samym, zdaniem skarżącego, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w świetle Kpa nie została stronie nigdy doręczona, ani też nie zaszedł skutek określany, jako doręczenie zastępcze a więc postanowienie o uchybieniu terminu jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do wskazanego przez organ w zaskarżonym postanowieniu obowiązku informowania o zmianie adresu w trakcie postępowania, skarżący uznał, iż nie znajduje on w tym przypadku zastosowania, gdyż doręczenia pierwszego pisma w sprawie dokonywał organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż kierowca skontrolowanego pojazdu, który odebrał za pokwitowaniem decyzję organu l instancji w dniu jej wydania, po powrocie w pierwszej dekadzie września 2007 r. do siedziby przedsiębiorstwa w W., dysponował tekstem ww. decyzji. Strona skarżąca mogła więc zapoznać się z jej treścią. Organ podkreślił, iż biorąc pod uwagę trudności z doręczeniem stronie decyzji organu I instancji w inny sposób oraz specyfikę okoliczności wydania przedmiotowej decyzji, należy stwierdzić, że skuteczne doręczenie decyzji stronie nastąpiło poprzez jej pracownika (umocowanego domniemaną wolą strony) najpóźniej w pierwszej dekadzie września, co i tak nie zmienia faktu, że odwołanie nadane w Urzędzie Pocztowym w B. w dniu 16 października 2007 r., zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Organ powołał się ponadto na pogląd Austriackiego Trybunału Administracyjnego, zgodnie z którym dowód prawnie skutecznego doręczenia stronie aktu urzędowego może być także w inny sposób ustalony, aniżeli tylko przedłożeniem pisemnego dowodu doręczenia. Zdaniem organu doręczenie aktu administracyjnego należy uznać za uskutecznione także wtedy, jeżeli w braku formalnego potwierdzenia odbioru, z wpływających później czynności stron, można wnosić, że doręczenie aktu nastąpiło. Za czynność, o której mowa powyżej w ocenie organu można uznać ustanowienie przez stronę w dniu 11 września 2007 r. pełnomocnika do dokonywania czynności ściśle związanych z wydaniem przedmiotowej decyzji organu l instancji nr [...] z dnia [...] września 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. Organ podniósł również, nawiązując do zwrotu pisma przez litewski urząd pocztowy, że z art. 41 § l kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Zgodnie z kolei z § 2 ww. artykułu w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zatem legalność zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, iż narusza ono wskazaną podstawę prawną rozstrzygnięcia w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00 (LEX nr 81351) organ orzekający wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 kpa ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i 77 kpa. Skoro więc na organie odwoławczym ciąży obowiązek zbadania terminowości wniesienia odwołania, powinien on w pierwszej kolejności sprawdzić, czy decyzja organu I instancji została doręczona stronie oraz określić datę otrzymania przez adresata decyzji. Zgodnie z wyrażoną w art. 39 kpa zasadą oficjalności doręczeń, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Art. 42 § 1 kpa stanowi, iż pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a w przypadku ich nieobecności, w myśl art. 43 kpa pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Art. 46 kpa wskazuje, iż odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli natomiast adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego przez pocztę, pismo na podstawie art. 47 kpa zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia, które to pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. Stosownie natomiast do art. 44 kpa przewidującego tzw. doręczenie zastępcze w sytuacji, w której nie można adresatowi doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, pismo takie składa się na okres czternastu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy, z tym że równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania albo biura lub innego pomieszczenia. Spełnienie powyższych warunków - zgodnie z art. 44 in fine k.p.a. - rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu. W niniejszej sprawie przesyłka zawierająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wróciła do nadawcy z adnotacją Urzędu Pocztowego w W. z dnia 20 września 2007 r. "adresse insuffisante" ("adres niewystarczający"). Zwrot przesyłki nastąpił więc zgodnie z przepisami Regulaminu Poczty Listowej Światowego Związku Pocztowego sporządzonego w Bernie dnia 28 stycznia 2005 r. (Dz. U. z dnia 21 czerwca 2007 r.), który w artykuł RL 147 ust. 8.1 nakazuje, iż przed zwróceniem do administracji kraju nadania przesyłek niedoręczonych z jakiegokolwiek powodu, urząd przeznaczenia powinien podać, po francusku, przyczynę niedoręczenia. Wyraźną i zwięzłą informację o przyczynie umieszcza się, o ile to możliwe, na przedniej stronie przesyłki, w następującej formie: "inconnu" ("nieznany"), "refusé" ("odmówił przyjęcia"), "déménagé" ("wyprowadził się"), "non réclamé" ("nie podjął"), "adresse insuffisante" ("niewystarczający adres") itp. Tym samym, zdaniem Sądu oczywistym jest, iż decyzja wysłana stronie skarżącej na jej adres za pośrednictwem poczty nie została jej doręczona w żaden ze sposobów przewidzianych przez przepisy Rozdziału 8 Działu I kpa regulującego zagadnienie doręczeń. Tymczasem organ za datę doręczenia przyjął datę udzielenia W. J. D. pełnomocnictwa z uwagi na znajdujące się w jego treści odniesienie do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Organ uznał bowiem, iż najpóźniej w tym dniu strona zapoznała się z treścią ww. decyzji. W ocenie Sądu powyższe działanie organu odwoławczego ewidentnie narusza wyrażoną w art. 6 kpa zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Główny Inspektor Transportu Drogowego pomimo enumeratywnie wymienionych w przepisach kpa zarówno sposobów doręczeń, jaki i przypadków, w których organ odwoławczy uprawniony jest do stwierdzenia skuteczności doręczenia zastępczego, oparł się na pozaustawowej przesłance skutkującej w jego ocenie możnością uznania decyzji za doręczoną, tj. domniemanym zapoznaniem się strony z jej treścią. W postępowaniu administracyjnym natomiast, podobnie jak w procesie cywilnym, prawne skutki są związane z doręczeniem pisma, natomiast nie jest istotne, z punktu widzenia poprawności czynności procesowych i biegu postępowania, czy adresat zapoznał się z treścią pisma (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2005 r. str. 290). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 1999 r. sygn. akt SA/Rz 1982/1998, stwierdzając, iż zgodnie z przyjętą na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń decydujące znaczenie ma sam fakt doręczenia decyzji, a nie zapoznania się adresata z treścią pisma. Doręczenie stanowi czynność materialno – techniczną administracji, wywołującą określone skutki prawne poprzez fakty, dla której to czynności podstawę prawną stanowią przepisy kpa. Czynności materialno – techniczne doręczenia uregulowane w kpa są sformalizowane i to aż do granic kazuistyki unormowań, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2005 r. str. 292). Nie jest więc w żaden sposób dopuszczalne dokonywanie w toku postępowania administracyjnego jakiejkolwiek modyfikacji uregulowań prawnych w powyższym zakresie poprzez zastosowanie do oceny skuteczności doręczeń innych przepisów procedury administracyjnej, w tym np. przepisów Rozdziału 4 Działu II kpa dotyczących reguł postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą dla późniejszego rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, iż naruszenie zasady oficjalności doręczeń wywołuje istotne skutki prawne. W postanowieniu z dnia 5 października 1994 r. (III ARN 54/94, OSNIAPiUS 1994, nr 12, poz. 187) Sąd Najwyższy stwierdził, że "nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kodeksu (...) doręczenie pisma (które jest istotną czynnością postępowania) należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism (...) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw". Jednocześnie w doktrynie podkreśla się, że czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami (por. G. Łaszczyca Komentarz do art. 39 kodeksu postępowania administracyjnego , [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Odnosząc się natomiast do podniesionej w zaskarżonym postanowieniu argumentacji dotyczącej uznania za doręczonej przesyłki wskutek naruszenia przepisu art. 41 kpa, wskazać należy, iż zgodnie z cyt. przepisem w toku postępowania strony mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu, a w razie zaniechania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Nie ma racji organ odwoławczy powołując się na powyższe przepisy w okolicznościach niniejszej sprawy. Zwrot przez urząd pocztowy przesyłki, której nie dało się doręczyć z uwagi na – jego zdaniem - niewystarczający adres, w tej sytuacji nie skutkowałby uznaniem doręczenia za dokonane. Podkreślenia wymaga bowiem, iż obowiązek poinformowania o zmianie adresu powstaje od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 1996 r. sygn. SA/Lu 381/95). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 1994 r. sygn. akt SA/Wr 2063/93 (ONSA 1995, Nr 1, poz. 37), w którym stwierdził, iż w przypadku postępowań wszczętych z urzędu organ może je prowadzić po skutecznym zawiadomieniu o jego wszczęciu, przy czym w takim przypadku nie może powoływać się na obowiązek strony zawiadamiania organu o każdej zmianie adresu wynikający z art. 41 kpa. Co więcej, na organie ciąży na podstawie art. 9 kpa obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach niedopełnienia jej. W przedmiotowej sprawie natomiast strona nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, bowiem już pierwsze kierowane do niej pismo zostało zwrócone z uwagi na niepełne dane adresowe. Brak jest więc podstaw dla uznania skutku prawnego doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej w oparciu o przepis art. 41 § 2 kpa. Na marginesie zauważyć należy, iż z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy zdaniem organu wskutek niepowiadomienia o zmianie adresu przez skarżącego za datę doręczenia należałoby uznać inny dzień, niż wskazany uprzednio dzień udzielenia pełnomocnictwa. Nadto organowi odwoławczemu uszła uwadze okoliczność, że adres strony skarżącej umieszczony przez organ pierwszoinstancyjny na przesyłce pocztowej zawierającej decyzję z dnia [...] września 2007 r. nie jest tożsamy z adresem wskazanym w dokumentach okazanych przez przewoźnika. W świetle powyższego, organ odwoławczy obowiązany był do zbadania w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, ale dopiero po ustaleniu daty prawidłowego doręczenia decyzji. W okolicznościach jakie wynikają z dowodu nie doręczenia decyzji I instancyjnej należy stwierdzić, że organ przedwcześnie stwierdził zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 134 k.p.a. Stąd zaskarżone postanowienie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Z powyższego wynika zatem, że organ odwoławczy ponownie ustali datę prawidłowego doręczenia skaząacemu decyzji organu I instancji, zgodnie z cytowanymi na wstępie przepisami kpa, a w przypadku niemożności ponowi doręczenie na adres jego pełnomocnika. Skoro uchybienie normom określonym w Rozdziale 8 Działu I kpa w zakresie prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszoinstancyjnego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie o terminowości odwołania od tej decyzji, to na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c Sąd orzekł jak w wyroku, zaś o wstrzymaniu postanowienia orzekł po myśli art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.