I SA/Wa 2023/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., o rozpatrzeniu odwołania M. L., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] o zatwierdzeniu z urzędu podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. L. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] września 2007 r. zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. L., na następujące nieruchomości: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2007 r. wynika, że od powyżej decyzji M. L. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dokumentu tego brak w aktach sprawy), podnosząc w nim, że uchwała Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 1997 r. nie uwzględnia domu, który został wybudowany w 1994 r., co dokumentuje pozwolenie na budowę z 1993 r. Zdaniem odwołującego podział nieruchomości uniemożliwi wejście do domu, które będzie usytuowane tuż przy bramie wjazdowej. Wywoła to ogromną uciążliwość, a propozycja wykupienia przez Urząd Miasta zajętego odcinka nieruchomości nie będzie w stanie zrekompensować poniesionych strat. M. L. zauważył, że jedyną osobą pokrzywdzoną na tej ulicy w związku z jej poszerzeniem jest tylko on. Wniósł o inne zaplanowanie niniejszej drogi, aby nie stanowiła tak uciążliwego problemu. Podał, że ul. [...] jest ślepą uliczką długo około [...] m i jej poszerzenie na dalszym odcinku jest niecelowe i nie ma potwierdzenia w logicznym planowaniu przestrzeni miasta. W najszerszym miejscu, które ma być zajęte usytuowany jest słup elektryczny, który i tak uniemożliwi poszerzenie jezdni. Kolejnym argumentem jest to, że po podziale zostanie odcięty dojazd do garażu, który znajduje się w podpiwniczeniu domu, co uczyni go bezużytecznym. Za zbędne uważa w tej sytuacji powoływanie się na cele publiczne, gdyż – jego zdaniem - podstawowym celem prawa są zasady współżycia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny dla realizacji celów publicznych. Cele publiczne ustawodawca określił w art. 6 tej ustawy, w pkt 1 zaliczając do nich między innymi: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności' publicznej i sygnalizacji. Organ zauważył, że warunkiem wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu, na podstawie art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, by dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość sporządzony był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego jednoznacznie wynika potrzeba realizacji celu publicznego. Jak wynika z części tekstowej i graficznej uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 1997 r. Nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowo-usługowego " [...]" i zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego położonego po północnej stronie ul. [...] w S. (Dz. Urz. Woj. Siedleckiego Nr 4, poz. 14 z 1998 r.) istnieje ulica [...] oznaczona symbolem [...], która docelowo ma posiadać szerokość w liniach rozgraniczających [...] m, co zostało uwidocznione w części graficznej planu miejscowego. Działka o nr [...] w planie miejscowym ma następujące przeznaczenie: pas terenu od strony północnej o szerokości zmiennej od ok. [...] m do ok. [...] m przeznaczony jest na poszerzenie ulicy [...] do parametrów określonych w planie. Ulica jest zdefiniowana w planie jako istniejąca ulica dojazdowa o szerokości [...] m, w liniach rozgraniczających [...] m; pozostała część działki położona jest w na terenie strefy funkcjonalnej [...], którą stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej do 2 kondygnacji + poddasze użytkowe, wolnostojącej, na działkach około [...] m2 1 kondygnacja + poddasze mieszkalne. Ulica [...] na podstawie rozporządzenia Wojewody Siedleckiego z dnia 23 lutego 1995 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Siedleckiego z 1995 r. Nr 3 poz.14) ujęta jest w wykazie dróg lokalnych miejskich, a więc posiada status drogi publicznej. Zdaniem Kolegium, powyższe upoważniało organ pierwszej instancji do wszczęcia i przeprowadzenia z urzędu postępowania podziałowego. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wydzielona działka o nr [...] przeznaczona jest pod budowę drogi gminnej. Przedstawiony na załączniku mapowym do tej decyzji projekt podziału jest zgodny z częścią graficzną miejscowego planu zagospodarowania. Linia podziałowa pomiędzy projektowanymi działkami nr [...] i [...] pokrywa się z linią rozgraniczającą ulicy o symbolu [...] naniesioną na rysunku planu miejscowego. W ocenie organu odwoławczego dokonany podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...] nie stoi więc w sprzeczności z planem i przepisami prawa regulującymi kwestię podziałów nieruchomości, zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Usytuowanie przedmiotowej działki względem projektowanego zamierzenia publicznego pociąga za sobą konieczność dokonania jej podziału, w sposób przedstawiony w załączniku do zaskarżonej decyzji. Zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została też potwierdzona przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że na podstawie art. 87 Konstytucji RP plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego. Wiąże on zarówno właścicieli nieruchomości jak i organy administracji. Ustalenia planu, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mogą prowadzić do jego ograniczenia. Przepis prawa miejscowego obok przepisów ustawowych stanowi podstawę prowadzenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a zgodność z planem miejscowym jest zasadniczym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości. Organ wyjaśnił, że dokumentację dla celów podziałowych opracowuje się zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). Zgodnie z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 13, tak wstępny projekt podziału stanowiący załącznik do postanowienia opiniującego, jak i mapa z projektem podziału stanowiąca załącznik do decyzji zatwierdzającej podział muszą uwzględniać elementy zagospodarowania terenu – ogrodzenia, budynki, obiekty małej architektury, studnie, szamba, przyłącza, drzewa, elementy sieci uzbrojenia terenu. Z materiału dowodowego wynika, że na obu etapach postępowania podziałowego na załącznikach mapowych naniesiony był budynek istniejący na przedmiotowej działce. Mając na uwadze to, że zainwestowanie na nieruchomościach podlega ciągłym zmianom, które nie zawsze znajdują swoje odzwierciedlenie w części graficznej planu miejscowego, z tych też względów przepis wykonawczy nakłada powyższy obowiązek uwzględniania aktualnego stanu. W tej sytuacji - zdaniem Kolegium - nie uwidocznienie w części graficznej planu budynku mieszkalnego wzniesionego na działce podlegającej podziałowi nie może stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Poza tym organ zauważył, że na etapie opracowywania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 1997 r., w części dotyczącej terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, odwołujący miał zapewnioną możliwość wnoszenia uwag i wniosków do wyłożonego projektu tego planu, w trybie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec faktu, że plan jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, nie jest możliwe w aktualnym stanie inne zaplanowanie przebiegu ulicy [...]. Ewentualne przyszłe utrudnienia w prawidłowym korzystaniu z działki nr [...] mogą mieć istotne znaczenie na etapie postępowania zmierzającego do wykupu lub wywłaszczenia działki nr [...]. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2007r. M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucił organowi naruszenie prawa własności, art. 7 KPA, art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie interesu prywatnego właściciela działki. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała Nr [...] Rady miasta S. z dnia [...] grudnia 1997 r. nie uwzględnia na mapie planu zagospodarowania przestrzennego domu już stojącego na rzeczonej działce. Zauważył, że dom ten został wybudowany w 1994 r., jednak przez niedopatrzenie Urzędu Miasta nie został zlokalizowany na mapie, czego skutkiem jest odebranie części nieruchomości na poszerzenie drogi. Skarżący oświadczył, że plan podziału działki uniemożliwi mu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Przesuniecie linii zabudowy wzdłuż całej działki o [...] m zmieni funkcjonalność stojącego budynku mieszkalnego, z uwagi na pozbawienie go wjazdu do garażu, który usytuowany jest w podpiwniczeniu [...] m w stosunku do powierzchni jezdni. Zdaniem skarżącego, nie można również nazwać poszerzeniem odcinaka drogi, który zaczyna się i kończy na posesji, tworząc zatoczkę nie służącą niczemu i nikomu. Działka w chwili obecnej jest nieduża, jej wielkość wynosi [...] m2, a po odebraniu [...] ha zmieni całkowicie swój wygląd i kształt. Likwidacja garażu pod domem oraz koszty związane z modernizacją ogrodzenia wielokrotnie obniżą wartość nieruchomości. Skarżący dodał, że przy podziale wstępnym dokonanym przez Z. L. został już raz wydzielony odrębny pas z przeznaczeniem na poszerzenie drogi, o którym Urząd Miasta nie wspomina. Wstępny projekt podziału jest naruszeniem art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w żaden sposób nie służy realizacji celów publicznych na jakie powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Ulica dojazdowa jaką jest z tej strony ul. [...] ul [...],[...] m za przedmiotową działką jest ulicą o ślepym zakończeniu. W obecnym kształcie [...] m szerokości po proponowanym podziale uzyska [...] m szerokości, a na wysokości działek [...] i [...] w dalszym ciągu pozostanie o szerokości [...] m. W konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nie uwęglenia w ogóle interesów prywatnych właścicieli pozostałych działek [...] i [...]. Nie wiadomo także jakie cele publiczne realizuje poszerzenie ślepego zakończenia ul.[...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 87 Konstytucji RP, plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego. Wiąże on zarówno właścicieli nieruchomości, jak i organy administracji. Ustalenia planu, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mogą prowadzić do jego ograniczenia. Przepis prawa miejscowego stanowi podstawę do prowadzenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a zgodność z planem miejscowym jest zasadniczym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości. Nie można więc uznać zarzutu naruszenia prawa własności i prywatnego interesu właścicieli za zasadny. W wyniku przedmiotowego podziału nie nastąpi przesuniecie linii zabudowy wzdłuż całej działki, co podnosi skarżący. Analiza rysunku planu oraz projektu podziału, z uwzględnieniem naniesień na działkach sąsiednich, wskazuje, że dom M. L. jest wzniesiony w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy, a więc zachodzi tu zgodność z planem. Niezrozumiałe jest również twierdzenie skarżącego, że "nie można nazwać poszerzeniem odcinka drogi, który zaczyna i kończy się na jego posesji tworząc zatoczkę". Jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy, część ul.[...], przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość, rozpoczyna swój bieg od działki nr [...], a kończy na ślepym zakończeniu przy działce nr [...]. Na tym odcinku, oprócz nieruchomości skarżącego, w odrębnym postępowaniu, podziałem objęte były również inne działki. Także szerokość drogi na tym odcinku będzie, zgodnie z planem miejscowym, jednakowa, tj. szerokość jezdni [...] m i szerokość w liniach rozgraniczających [...] m. Kolegium zauważyło, że działka objęta przedmiotowym podziałem położona jest na terenie Miasta S. tuż przy granicy obszaru objętego planem. Poza granicą opracowania znajdują się grunty położone w granicach Gminy S. Kolegium nie stwierdziło również naruszenia art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydzielenie gruntu pod drogi publiczne, w tym także pod poszerzenie drogi do parametrów ustalonych planem miejscowym mieści się w definicji celu publicznego, a zatem Prezydent Miasta S. był upoważniony do wszczęcia postępowania podziałowego na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy realizacji tego celu publicznego nie ma zaś znaczenia, czy droga będzie miała obustronne włączenia do układu komunikacyjnego, czy też będzie tzw. drogą ślepą. Bez znaczenia dla sprawy miał fakt wcześniejszego wydzielenia części przedmiotowego gruntu pod drogę, skoro podstawę podziału stanowiły ustalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Należy zgodzić się z Prezydentem Miasta S. i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S., że celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Poza sporem jest również i to, że uchwała Rady Miasta w S. z dnia [...] grudnia 1997 r., Nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowo usługowego " [...]" i zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego tereny budownictwa jednorodzinnego położonego po północnej stronie ul. [...] w S., jako jeden z elementów zagospodarowania terenu, przewiduje istniejącą ulicę dojazdową [...] o szerokości [...] m, w liniach rozgraniczających [...] m (§ 1 ust. 1 pkt 13 planu). Uszło jednak uwadze organów, że do dokonania podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej z urzędu nie wystarczy tylko wykazanie, że podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Organy pominęły więc fakt, że powyższy przepis konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności" podziału, która winna być wykazana przez inicjatora podziału będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. W niniejszej sprawie tak się nie stało, ponieważ zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania podziałowego, w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w decyzji z dnia 25 września 2007 r. Prezydent Miasta S. nie wyjaśnił dlaczego podział działki nr [...] w sposób zaproponowany na mapie podziału, jest niezbędny dla wykonania zamierzenia inwestycyjnego w postaci poszerzenia drogi gminnej. Do kwestii tej nie odniósł się także organ wyższego stopnia. Tymczasem ocena tego zagadnienia ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 21 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność, w tym własność prywatną. Z przepisem tym koresponduje art. 140 Kodeksu cywilnego, który przewiduje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy (nieruchomości gruntowej) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Ustawą zaś przewidującą ograniczenia administracyjnoprawne prawa własności jest m. in. ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przykładem przepisu ingerującego w uprawnienia właścicielskie właściciela gruntu jest art. 97 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, przewidujący możliwość dokonania podziału z urzędu, przy czym na organ nałożono obowiązek oceny, czy podział nieruchomości w tym trybie jest zbędny dla realizacji celu publicznego i w związku z tym należy zastosować inny tryb ograniczenia prawa własności bądź całkiem z niego zrezygnować, czy może podział z urzędu jest jedynym środkiem zmierzającym do realizacji celu publicznego i przez to jest "niezbędny" dla przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego na rzecz gminy. Nie można przecież pominąć tego, że przesłanka owej "niezbędności" oraz przepis art. 7 KPA nakłada na organ właściwy w sprawach podziału obowiązek wyważenia dwóch przeciwstawnych sobie interesów: interesu publicznego (interesu społeczności lokalnej w urządzeniu i korzystaniu z poszerzonej drogi publicznej) i słusznego interesu strony (właściciela dzielonej nieruchomości, który podnosi argumenty dotyczące spodziewanych utrudnień w korzystaniu z nieruchomości i jej zagospodarowaniu), a także obowiązek oceny, któremu z interesów należy dać pierwszeństwo. Jest to o tyle istotne, że z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie wynika obowiązek wykonania przez gminę postanowień planu miejscowego, a stronie nie przysługuje skarga na bezczynność organu wynikłą z niewykonywania zapisów planu (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Poza tym przepisy zawarte w części opisowej planu nie mają charakteru absolutnego, ponieważ mogą być zmienione w przewidzianym przez tę ustawę trybie. Z tych względów powoływanie się przez organy na przepisy planu miejscowego określające parametry drogi dojazdowej i na zgodność podziału z ustaleniami planu było – w ocenie Sądu - niewystarczające do dokonania podziału z urzędu. Ponadto Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak odwołania M. L. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2007 r. Nie wiadomo więc, czy odwołanie to zostało wniesione w terminie i jaka jest jego treść. Ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w tym zakresie i argumentacja odnosząca się do zarzutów odwołania nie mogą być zatem zweryfikowane przez Sąd, który orzeka tylko na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 KPA w związku z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie niniejszej sprawy należy zauważyć, że zasadniczo zarzuty skargi odnoszą się do treści planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w S. z dnia [...] grudnia 1997 r., Nr [...]. Zatem wszelkie uwagi właściciela gruntu dotyczące kwestii usytuowania ul. [...] w stosunku do budynku mieszkalnego i zarzuty o niezgodności z prawem przedstawionego w planie przebiegu tej drogi byłyby bardziej skuteczne, gdyby zostały zgłoszone na etapie procedury planistycznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.