II OSK 1028/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 753/07 w sprawie ze skargi H. i F. A. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę H. i F. A. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenia na W. Ż. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 2003 r. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone zostało W. Ż. pozwolenie na rozbudowę i przebudowę jednorodzinnego domu mieszkalnego usytuowanego przy Placu [...] nr [...] w O.. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji z powodu jej niezgodności z wcześniej wydaną ([...] lipca 2002 r.) decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu a nadto z powodu usytuowania inwestycji z naruszeniem przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie działając na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał W. Ż. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już prac związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego przy Placu [...] w Olsztynie do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności określającymi warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ powołał się przy tym na przedłożoną w dniu 23 października 2006 r. przez inwestora ekspertyzę techniczną sporządzona przez architekta J. Ż., określającą sposób doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołanie wnieśli H. i F. A. oraz J. P., zarzucając jej naruszenie art. 51 prawa budowlanego i żądając nakazania rozbiórki wybudowanego niezgodnie z prawem budynku W. Ż.. Po rozpoznaniu tego odwołania Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, decyzją z dnia [...] maja 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji prawidłowo został zastosowany tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, bowiem inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej sytuacji niemożliwe jest zastosowanie trybu z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego przewidującego rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę. Wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadzi przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, tym bardziej że nieruchomość, na której został usytuowany ten obiekt, znajduje się na terenie przeznaczonym w obowiązującym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością jej rozbudowy, nadbudowy i modernizacji. Wymienioną decyzję zaskarżyli H. i F. A. oraz J. P., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podali, że budynek W. Ż. był budynkiem gospodarczym a nie mieszkalnym. Przeprowadzone w sprawie postępowanie naruszyło przepis art. 51 prawa budowlanego, gdyż w ten sposób decyzje obu organów zastąpiły w sposób niedopuszczalny pozwolenie na budowę. W efekcie powstał obiekt budowlany odbiegający od podstawowych norm estetycznych, co do którego zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki. Oddalając wymienioną skargę wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż skarga ta jest nieuzasadniona, a przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W sytuacji, gdy doszło do budowy obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu, a prowadzone zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych przez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane związane z rozbudową i modernizacją budynku mieszkalnego przy Placu [...] w Olsztynie zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2003 r. WSA stwierdził, że nie mają racji skarżący, podnosząc, iż decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. zastępuje pozwolenie na budowę. Sankcjonuje ona jedynie wykonanie konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a konkretnie do wypełnienia wymogów § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 25 listopada 2004 r. (IV SA 22/62/2003) nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. obniżenia wysokości budynków. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organy dopełniły tego obowiązku i opierając się na ekspertyzie profesjonalisty posiadającego odpowiednie uprawnienia, precyzyjnie wskazały zakres robót i czynności, które inwestor powinien wykonać w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w terminie do 10 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, że zarzut skarżących co do niewykonania robót budowlanych określonych w zaskarżonej decyzji jest o tyle niesłuszny, iż dopiero po upływie wyznaczonego terminu organ będzie sprawdzał czy nałożone decyzją obowiązki zostały wykonane. Za nieuzasadnione też uznał twierdzenie z uzasadnienia skargi, że budynek W. Ż. nie miał charakteru mieszkalnego, tylko gospodarczy. Sąd stwierdził nadto, że nieruchomość, na której budynek ten jest usytuowany według szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością jej rozbudowy, nadbudowy i modernizacji. Wymieniony wyrok zaskarżyli skargą kasacyjną sporządzoną przez adw. J. D. - H. A. i F. A.. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego w wyniku niewłaściwego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118) w związku z przepisem § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że stan zgodny z prawem to stan zgodny z ekspertyzą opracowanej przez mgr inż. arch. J. Ż., podczas gdy stan zgodny z prawem to stan nienaruszający uzasadnionych interesów osób trzecich – sąsiadów H. i F. A. oraz J. P.. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyn oraz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego de facto sanują nadbudowę budynku, co ewidentnie narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, która to rozbudowa była przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego, udzielonego przez Prezydenta Miasta Olsztyn decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i na mocy przepisu art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podnieśli, że stan "zgodny z prawem" to stan budynku W. Ż. sprzed wykonania przez niego robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r. Zdaniem skarżących, inwestor powinien zostać zobowiązany do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast został na niego nałożony obowiązek dostosowania obiektu do warunków technicznych określonych w prywatnej ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. arch. J. Ż.. W taki sposób dojdzie do nadbudowy budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż w pełni uzasadnione jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wobec wykonania przez W. Ż. spornych robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność została stwierdzona w późniejszym czasie, w sprawie nie może być nałożona na inwestora sankcja z art. 48 prawa budowlanego w postaci obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę, lecz właściwym trybem postępowania jest tryb z art. 50 i 51 prawa budowlanego przewidujący – jako zasadę – legalizowanie wykonanych robót budowlanych po doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Stan zgodny z prawem to nie – jak chcieliby skarżący – stan sprzed wykonania kwestionowanych robót budowlanych, lecz taki stan, w którym w świetle obowiązujących przepisów można zaakceptować istnienie wykonanych robót, po ewentualnym dokonaniu określonych czynności lub robót budowlanych (por. art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r.). Przyjęcie – za skarżącymi – że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem polega na restytucji stanu sprzed wykonania robót budowlanych prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, iż w sytuacjach wskazanych w art. 50 i 51 prawa budowlanego zawsze należy doprowadzać do rozbiórki wykonanych robót budowlanych. Nakładając na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych organ oparł się na ekspertyzie technicznej biegłego architekta J. Ż., bowiem zakres i sposób doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem wymaga wiadomości specjalistycznych. Ekspertyza ta określiła konieczność wykonania przebudowy budynku W. Ż. w taki sposób, by zostały zachowane wymogi zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Fakt, iż sporny budynek będzie różnił się od budynku określonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2002 r., nie stanowi przeszkody do jego zalegalizowania. Wydając decyzję z art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku organ ustala, czy poprzez wykonanie tego obowiązku doszło do powstania stanu zgodnego z prawem, a więc czy wybudowany obiekt budowlany nie narusza obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że wybudowany obiekt budowlany, w stanie zaistniałym po dokonaniu przeróbek wskazanych w decyzji organu I instancji, znajduje się na terenie przeznaczonym w szczegółowym, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna z możliwością jej rozbudowy, nadbudowy i modernizacji oraz, że spełni wymogi określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.