II OZ 506/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 59/08 w zakresie odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w O. na decyzję Wojewody L. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...], Wojewoda L. nałożył na K. S., Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (PZOZ) w O. (dalej: skarżący), karę pieniężną za czasowe zaprzestanie działalności leczniczej na jednym z oddziałów PZOZ w O., bez zachowania trybu określonego w art. 65b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Decyzję doręczono stronie [...]. Od tej decyzji skarżący, zgodnie z otrzymanym pouczeniem, wniósł odwołanie do Ministra Zdrowia. Postanowieniem z dnia [...] Minister Zdrowia stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że na mocy art. 65b ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, na decyzję wojewody w sprawie kary pieniężnej przysługuje bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego. W dniu 10 stycznia 2008 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody L. oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek uzasadnił błędnym pouczeniem przez Wojewodę o możliwości wniesienia odwołania. Zaskarżonym postanowieniem Sąd odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 88 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że na decyzję Wojewody L. nie służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, ale skarga do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Warunku tego skarżący zaś nie dopełnił. W konsekwencji Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu do wniesienia skargi nie rozpoczął się, a zatem wniosek o przywrócenie tego terminu jest niedopuszczalny. W zażaleniu skarżący podniósł, że skuteczne wniesienie skargi w rozpoznawanej sprawie nie wymaga wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, zaś okoliczności wskazane we wniosku o przywrócenie terminu uzasadniają jego uwzględnienie na podstawie art. 86 i 87 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że rozpoznawana sprawa dotyczy aktu, od którego ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, co przed wniesieniem skargi do sądu rodziło konieczność wezwania na piśmie właściwego organu (tj. Wojewody L.) do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.). W takim bowiem przypadku termin do wniesienia skargi należało liczyć od daty doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, względnie od dnia wniesienia takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.), przy czym samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 52 § 4, zd. drugie p.p.s.a.). Skoro zaś skarżący takiego wezwania nie złożył, to nie zaczął biec termin do wniesienia skargi. W konsekwencji nie można mówić o uchybieniu tego terminu. Wniosek o jego przywrócenie, jako niedopuszczalny, na podstawie art. 88 p.p.s.a. należało odrzucić. Po pierwsze, należy zauważyć, że ustalenia, dokonane przed Sąd I instancji, wiązały się z analizą przesłanek dopuszczalności skargi wniesionej na decyzję wojewody w przedmiocie kary pieniężnej i uzasadniałyby jej odrzucenie, bez potrzeby wcześniejszego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Stanowisko takie jest uprawnione w świetle art. 89 p.p.s.a., zgodnie z którym zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu nie wstrzymuje postępowania w sprawie, ani wykonania orzeczenia. Innymi słowy, w sytuacji, gdy rozważania Sądu koncentrowały w istocie na aspektach związanych z formalnymi wymogami dotyczącymi wniesionej skargi, powiązanymi z przesłankami z art. 52 p.p.s.a. i doprowadziły do wniosków, które miały znaczenie w świetle przesłanek odrzucenia skargi, a konkretnie przesłanki z art. 58 § 1 pkt 6.p.p.s.a., rozstrzygnięcie Sądu powinno być dalej idące niż stwierdzające niedopuszczalność wniosku do przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W takiej sytuacji sprawa skarżącego powinna zostać rozpoznana bezpośrednio z uwzględnieniem regulacji z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z ogólną zasadą procesową nakazującą sądowi podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu (art. 7 p.p.s.a.). Należy więc podkreślić, że ocena dopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi ma swoje uzasadnienie wówczas, gdy są podstawy do rozpoznania skargi. Po drugie, nie można podzielić poglądu, że od decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 65b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie przysługuje odwołanie, ale bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 65b ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi: "Na decyzję w sprawie kary pieniężnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Wymagało zatem rozważenia, czy przepis ten jest przepisem niepełnym, wymagającym uwzględnienia wyrażonej w art. 78 Konstytucji i w art. 15 k.p.a. ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy też jako kompletna regulacja prawna stanowi odstępstwo od tej zasady, dopuszczalne na mocy art. 78 zd. 2 Konstytucji. Należy zauważyć, że wyłączenie prawa strony do wniesienia odwołania musi być ustanowione expressis verbis w przepisie prawa. Pogląd ten, sformułowany orzecznictwie i zaakceptowany w doktrynie w stanie prawnym sprzed wejścia w życie Konstytucji RP (zob. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNC 1997, nr 7, poz. 82, cyt. przez A. Wróbla [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s.743), zachowuje obecnie aktualność. Przepis art. 78 zd. 2 Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do określenia wyjątków od prawa każdej ze stron do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji dopuszczając wprowadzanie ustawowych wyjątków. Wymaga podkreślenia, że ograniczenie lub wyłączenie prawa strony postępowania administracyjnego do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisu ustawy, zaś w razie wątpliwości, czy służy odwołanie od decyzji nieostatecznej należy przyjmować istnienie prawa odwołania. W uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPK 31/02 (Mon.Praw. 2003, nr 13, poz. 580), przyjęto, że: "Z samej tylko treści decyzji administracyjnej nie można wywodzić niedopuszczalności odwoływania się od tej decyzji na ogólnych zasadach, gdyż taka niedopuszczalność musi wprost wynikać z regulacji ustawowej, to przepis ustawy, a nie decyzja organu wydana w indywidualnej sprawie może wyłączyć dopuszczalność odwoływania się." W doktrynie wskazuje się ponadto, że wyłączenie prawa strony do odwołania (w rozumieniu kodeksu) od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji może polegać na tym, że przepis nie dopuszcza wniesienia odwołania do organu wyższej instancji poprzez uznanie takiej decyzji za ostateczną lub poprzez wyraźne postanowienie, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji, której nie określa się jednocześnie jako ostatecznej, nie służy odwołanie. Takiego wyłączenia przepis art. 65b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie zawiera. Reasumując, wykładni art. 65b ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej należało dokonywać z uwzględnieniem treści art. 15 k.p.a., a przede wszystkim 78 Konstytucji RP, które nie pozwały przyjąć, że decyzją w sprawie kary pieniężnej w rozumieniu tego przepisu, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest decyzja wojewody. Z powołanych względów nie można wyprowadzić wniosku, że decyzja, o której mowa w art. 65b ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest decyzją podjętą w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Po trzecie, w tych warunkach wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nakazuje Sądowi I instancji jej uwzględnienie (art. 190 p.p.s.a.) przy ocenie, czy skarga wniesiona na decyzję Wojewody L. jest dopuszczalna, a dodatkowo, czy w rozważanym przypadku nie byłoby zasadne objęcie kontrolą sądową postanowienia Ministra Zdrowia z [...]. Należy bowiem zauważyć, że postanowienie to, z uwagi na zawarte w nim pouczenie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kary pieniężnej może być zakwestionowane przed sądem wyłącznie poprzez skargę na decyzję wojewody, nie zostało przez stronę zaskarżone. Mając zatem na uwadze, że wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ I instancji spowodowane było błędnym pouczeniem strony przez organ, co zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem nie może stronie szkodzić, zaś strona nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, należałoby rozważyć rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem treści art. 135 p.p.s.a. Powołany przepis upoważnia Sąd do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie, "sprawa, której dotyczy skarga", użyte w art. 135 p.p.s.a., oznacza sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r., OSK 807/04, LEX nr 155875). Zakresem rozpoznania Sądu I instancji objęte więc są wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej (Wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK1353/05). Przepis ten pozwala dokonać kontroli rozstrzygnięć wydanych zarówno w postępowaniu zaliczanym do trybu zwyczajnego, jak i w trybach nadzwyczajnych, oraz w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy stwierdzenia jej wygaśnięcia. Należy przyjąć, że sąd administracyjny na podstawie art. 135 p.p.s.a. władny jest ocenić również akt wydany po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w wyniku wniesionego środka zaskarżenia i zastosować przewidziane przez ustawę środki w celu usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, gdy strona z przyczyn nie leżących po jej stronie, przykładowo - na skutek błędnego pouczenia organów administracji, skargę wniosła na decyzję wydaną przez organ I instancji. W konsekwencji, w razie uchylenia postanowienia Ministra Zdrowia z [...] na podstawie art. 135 p.p.s.a., możliwe stanie się merytoryczne rozpoznanie odwołania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.