II SA/Kr 709/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] Sp.z o.o. w K. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Prezydent Miasta decyzją z dnia [...].01.2007 r. numer [...] znak [...] umorzył postępowanie z wniosku Spółki [...] sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że dla tego samego wnioskodawcy i dla takiego samego zamierzenia inwestycyjnego na tym samym obszarze wydano [...].09.2006 r. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i ta decyzja stała się ostateczna. Tym samym stwierdzając tożsamość spraw, należało w tej sprawie postępowanie umorzyć. We wniesionym w ustawowym terminie przez Spółkę [...] sp. z o.o. od tej decyzji odwołaniu zarzucono organowi pierwszej instancji przedwczesne przyjęcie tożsamości spraw podnosząc, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].09.2006 r. wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji różniącej się od zamierzenia opisanego w tej sprawie przede wszystkim wysokością. W tej sprawie zamierzenie inwestycyjne pod nazwą budynek mieszkalno-usługowy miało mieć do 17 kondygnacji i do 54 metrów wysokości, a w tej innej sprawie wysokość budynku mieszkalno – usługowego wskazano na ok. 12 kondygnacji i ok. 40 metrów. Tym samym oba wnioski Spółki nie dotyczyły identycznego zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że twierdzenie odwołującej Spółki jest oparte na nieporozumieniu, bo w tej sprawie jej wniosek dotyczył takiego samego zamierzenia inwestycyjnego, o jakim już organ pierwszoinstancyjny orzekł. Wbrew twierdzeniom Spółki [...] sp. z o.o. w tej sprawie jej wniosek zawierał informację, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie miało wysokość ok. 40 metrów i 12 kondygnacji. Tym samym wobec tożsamości obu spraw zasadnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie. Od tej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu 30 dni, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Spółka [...] sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono organowi administracji naruszenie wyrażonej w art. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, które polegało na braku szczegółowej analizy materiału dowodowego, w wyniku czego stwierdzono wystąpienie tożsamości spraw przesądzając tym samym o zasadności umorzenia postępowania, podczas gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż taka tożsamość nie występuje i tym samym naruszono art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto nie uwzględniono art. 15 K.p.a. w tym zakresie, w jakim poprzestano na ustaleniach organu pierwszej instancji i nie przeprowadzono w postępowaniu odwoławczym postępowania wyjaśniającego. Uzasadniając naruszenie zasady prawdy obiektywnej podniesiono, że wbrew art. 7 K.p.a. nie dokonano wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego i tym samym nie ustalono rzeczywistego stanu sprawy. W dniu 22.03.2006 r. złożono dwa wnioski o wydanie warunków zabudowy zaznaczając, że załączniki do tych wniosków zostały dołączone do innego jeszcze wniosku z dnia 8.02.2006 r. Organ pierwszej instancji błędnie połączył tak złożone dokumenty. Uzasadnionym było posłużenie się tymi załącznikami, bowiem wniosek z 8.02.2006 r. został pozostawiony bez rozpoznania i dotyczył inwestycji określonej we wniosku z 22.03.2006 r. Miało to służyć przyspieszeniu postępowania. Niezasadnie organy administracji przyjęły, że obie sprawy są tożsame. Sprawa o sygnaturze akt w postępowaniu pierwszoinstancyjnym [...] dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której wysokość określono na do 17 kondygnacji naziemnych włącznie i ok. 54 metrów wraz z rozpatrzeniem zagadnienia dominanty (na zamknięciu osi widokowej ul. [...]) przez Miejską Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną powołując się na uzasadnienie celowości jej zaistnienia. Natomiast w drugiej sprawie oznaczonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym znakiem [...] skarżąca Spółka wnosiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której wysokość określono na do 12 kondygnacji włącznie i ok. 40 metrów. Podniesiono, że na skutek wszczęcia postępowania na wniosek organ administracji jest związany granicami określonego takim wnioskiem żądania i nie ma możliwości zmiany jego treści. Tym samym błędne dołączenie przez organ administracji do wniosku niewłaściwych załączników stanowi rażące uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, a w szczególności narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Błędne ustalenie stanu faktycznego doprowadziło do bezzasadnego umorzenia postępowania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności skarżąca Spółka upatruje w braku dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ I i II-instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że charakterystykę planowanego zamierzenia inwestycyjnego określa wniosek, a nie załączniki do wniosku. Sam wniosek określił, między innymi, wysokość przedmiotowej inwestycji. Podniesiono również, że w innej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylono decyzję organu pierwszej instancji wprost wskazując, że budowa budynku 17-kondygnacyjnego nie jest tożsama z budową budynku 12-kondygnacyjnego. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty dodając, że o braku tożsamości sprawy dodatkowo świadczy oznaczenie we wniosku terenu inwestycji oddalonego od granic działek sąsiednich od strony zachodniej o 1,5 metra, a takiego ograniczenia nie było we wniosku Spółki złożonym w innej sprawie administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Spółka [...] sp. z o.o. wniosła z zachowaniem ustawowego 30 dniowego terminu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. znak [...]. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim należy podnieść, iż organy administracji nie wykazały zasadności przyjęcia istnienia w toku postępowania administracyjnego "tożsamości spraw". O tożsamości można mówić wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: a) w obu sprawach występują te same podmioty (z dopuszczalnością wstąpienia w miejsce dotychczasowych stron ich następców prawnych); b) obie sprawy obejmują ten sam przedmiot, czyli tą samą podstawę prawną, ten sam stan faktyczny i identyczne treści żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt II SA 1192/93, opub. w ONSA 1995, nr 2, poz. 83; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1996 r., sygn. akt III SA 914/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96, opub. w LEX nr 45166; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt V SA 1942/98, opub. w ONSA 2000, nr 2, poz. 76). O tożsamości spraw w zakresie ustalania warunków zabudowy nie można mówić wówczas, gdyby wnioski złożone przez tą samą stronę na ten sam obszar inwestycji obejmowały ustalenia odmiennych warunków zabudowy. Taki zarzut, dotyczący odmienności parametrów zamierzenia inwestycyjnego, konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego i w skardze podnosiła skarżąca Spółka. Parametry techniczne można zakwalifikować jako elementy treści żądania strony i odmienność tych parametrów uzasadnia brak tożsamości spraw. Obowiązkiem organu umarzającego postępowanie w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z tożsamości sprawy jest szczegółowe wyjaśnienie, na czym ta tożsamość polega. Tym samym tak organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji powinny wykazać, na podstawie jakich wniosków były prowadzone tożsame sprawy i jaka była treść żądań tego samego podmiotu w obu tych sprawach. W tej zaś sprawie organy administracji nie wykazały, aby zachodziła tożsamość spraw. Prezydent Miasta w swojej decyzji z [...].01.2007 r. podniósł jedynie to, że śledząc dokumenty obu spraw stwierdził tożsamość podmiotową i ich przedmiotu, bez wyjaśniania na czym ta tożsamość miałaby polegać. Takie uzasadnienie nosi znamiona dowolności w ustaleniach stanu faktycznego. Jak podaje w swoim pismach (między innymi, w odwołaniu i w skardze) skarżąca Spółka, jeden z jej wniosków został omyłkowo przypisany do tej sprawy i wniosek ten zawierał jako charakterystyczne parametry techniczne inwestycji, między innymi, wysokość planowanego budynku na około 40 metrów i około 12 kondygnacji (akta postępowania administracyjnego, karta nr 4). Do tego zarzutu żaden z organów nie ustosunkował się. Kontrolując prawidłowość wydanych decyzji w pierwszej kolejności należy podnieść, iż z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka złożyła cztery wnioski zarejestrowane przez organ pierwszej instancji jako: [...]; [...]; [...]; [...]; a dodatkowo w dniu [...].02.2006 r. co najmniej jeden wniosek zarejestrowany pod znakiem [...]. Z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku [...] wynika również, że załączniki do niego dołączono z innego wniosku z dnia [...].02.2006 r. ([...]). Tym samym nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka wszczęła co najmniej kilka odrębnych postępowań w zakresie ustalenia warunków zabudowy i nie można wykluczyć, że omyłkowo niektóre wnioski te przypisano do innych spraw tejże Spółki. Tezę tą potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].12.2006 r., z której wynika, że tą decyzją rozstrzygnięto wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, między innymi, o wysokości około 40 metrów i 12 kondygnacji, a decyzję ta wydano w sprawie wszczętej wnioskiem oznaczonym jako [...]. Taka adnotacja widnieje na tejże kopii decyzji i tak konsekwentnie podnosi to skarżąca Spółka. Wniosek oznaczony jako [...] miał obejmować, jak twierdzi sama Spółka, inwestycję o innych parametrach, w tym o większej wysokości (do 54 metrów) i większej liczbie kondygnacji (do 17 kondygnacji). Wprawdzie na wniosku znajdującym się w tej sprawie również widnieje adnotacja [...], ale można mieć uzasadnione wątpliwości, czy istotnie ten wniosek dotyczy tej właśnie sprawy. W aktach tej sprawy znajduje się bowiem inna jeszcze decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].04.2007 r., z której treści wynika, że wniosek zarejestrowany pod znakiem [...] obejmował zamierzenie inwestycyjne skarżącej Spółki o parametrach obejmujących, między innymi 54 metry wysokości i 17 kondygnacji. To potwierdza wątpliwości co do prawidłowości "przyporządkowania" poszczególnych wniosków do poszczególnych spraw. Nie można również pominąć i tego, że Spółka ta konsekwentnie podtrzymywała stanowisko w trakcie całego postępowania administracyjnego i wprost wskazała na odmienność obu wniosków złożonych organowi pierwszej instancji i zarejestrowanych jako [...] i [...] (akta postępowania administracyjnego, karty nr 101-98). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy dodatkowo podniosło, że twierdzenie skarżącej Spółki o dwóch odrębnych wnioskach wynika z nieporozumienia, a potwierdzenie złożenia przez nią wniosku w tej sprawie wynika z ekspertyzy przestrzennej i koncepcji urbanistyczno-architektonicznej dostarczonej przez tą Spółkę. Takiego stanowiska na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych nie można uznać za dostatecznie wyjaśnione. Przede wszystkim organ ten nie zgromadził w aktach sprawy obu wniosków, na które powoływała się skarżąca Spółka w toku postępowania administracyjnego (wniosku oznaczonego symbolem [...] i symbolem [...]). Nie można więc twierdzić, że podnoszony przez odwołującą Spółkę argument o dwóch złożonych wnioskach wynika z nieporozumienia oraz że te wnioski dotyczyły tych samych zamierzeń. Powoływana ekspertyza przestrzenna i koncepcja urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w lutym 2005 r. i z jej treści w ogóle nie wiadomo, kiedy została przedłożona i do jakiej sprawy. W aktach jest wprawdzie pismo z dnia 8.03.2006 r. i mało czytelna data złożenia organowi pierwszej instancji (prawdopodobnie 9.03.2006 r., czyli przede wszczęciem postępowań z wniosków o symbolach [...] i [...]), ale po pierwsze wniosek ten dotyczy sprawy zarejestrowanej pod znakiem [...], a po drugie z jego treści w ogóle nie wynika, aby wraz z tym wnioskiem wnioskodawca składał jakąkolwiek koncepcję lub ekspertyzę do niniejszej sprawy. Dołączenie tejże koncepcji i ekspertyzy przez organ pierwszej instancji mogło więc wynikać z celowego gromadzenia akt na potrzeby określonej decyzji. Ponadto z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie merytoryczne w tejże sprawie i, między innymi, sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną wraz z uzgodnieniami po złożeniu ww. wniosków wszczynających postępowanie. Należy również podnieść i to, że w tej sprawie, przed wydaniem tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji nie zapewniono stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, gwarantowanych art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie tego przepisu mogło w tej sprawie mieć istotne znaczenie, bowiem zapewniając czynny udział skarżącej Spółce już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego Spółka ta miałaby możliwość złożenia wyjaśnień co do tożsamości spraw i właściwego prowadzenia postępowania. Mogło to spowodować wyjaśnienie tych kwestii przed organem pierwszej instancji bez konieczności wszczynania postępowania odwoławczego. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie skorzystało z możliwości zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego narusza dyspozycję art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązkiem Prezydenta Miasta było bowiem w tej sprawie przede wszystkim wykazać w decyzji z [...].01.2007 r. na czym polega tożsamość spraw, a tym samym zgromadzić w sprawie wnioski skarżącej Spółki i "przypisując" poszczególne wnioski odrębnym sprawom wykazać, że istotnie dotyczą one lub też nie dotyczą identycznych zamierzeń inwestycyjnych. Brak wskazania w uzasadnieniu decyzji administracyjnej dowodów i faktów, które organ uznał za udowodnione oraz podania przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W tej sprawie organy administracji nie wskazały, dlaczego uznano za udowodnioną tożsamość spraw bez dysponowania wnioskami strony, a ponadto nie wyjaśniono, dlaczego odmówiono wiarygodności twierdzeniom skarżącej Spółki co do braku tożsamości spraw wynikających z wniosków zarejestrowanych pod znakami [...] i [...]. Tak wskazane uchybienia naruszają również art. 7 K.p.a. w tym zakresie, że w tej sprawie nie podjęto kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia mając na względzie słuszny interes strony. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 10 § 1, art. 107 § 3, oraz art. 105 § 1 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien przede wszystkim ustalić treść wniosków skarżącej Spółki dotyczącej przedmiotowego obszaru zamierzenia inwestycyjnego i w tym celu zebrać wnioski zarejestrowane pod znakami: [...], [...], [...] i [...], [...] oraz [...] i ewentualnie inne jeszcze wnioski, jeżeli takowe skarżąca Spółka złożyła w zakresie ustalenia warunków zabudowy co do zamiaru inwestycyjnego na ten sam obszar. W razie wątpliwości co do zakresu i parametrów inwestycji należy zwrócić się do skarżącej Spółki o udzielenie wyjaśnień i dopiero na tej podstawie albo należy stwierdzić, iż rzeczywiście istnieje tożsamość spraw administracyjnych, albo też tej tożsamości nie ma. Tożsamość spraw nie zachodzi w przypadku, gdy planowane inwestycje posiadają różniące je parametry, określane w decyzji ustalającej warunki zabudowy (np. wysokość). Sąd nie mógł tej okoliczności ustalić, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. przed sądem administracyjnym można tylko prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów i to tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej zaś sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznym rozmiarze obejmującym badanie treści wniosków skarżącej Spółki, porównywanie ich treści i analizę sposobu zakończenia postępowań wszczętych tymi wnioskami. Nie orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ tak zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie przyznawała skarżącej Spółce żadnych praw, ani nie nakładała na nią żadnych obowiązków. Stąd nie było podstaw do stosowania art. 152 P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej Spółce od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, zwrot opłaty skarbowej oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.