IV SA/Wa 2608/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) kwietnia 2005 roku, Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B.: 1. określił wielkość stwierdzonego przekroczenia w postaci pyłu w ilości 18,799 kg/h, 2. wymierzył karę biegnącą w wysokości 50,76 zł za przekroczenie ilości substancji dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza przez emitor - kocioł (...) elektrociepłowni Kompleksu Energetycznego określonych ostateczną decyzją z dnia (...) lutego 2000 roku, znak (...) 3. określił termin rozpoczęcia naliczania kary na dzień 25 listopada 2004 roku, godzina 15.00. Decyzją z dnia (...) czerwca 2005 roku, Nr (...) Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2005 roku. Pismem z dnia (...) maja 2007 roku Spółka Akcyjna A. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionych wyżej decyzji. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła zarzut, że kara biegnąca wymierzona została za aerozol, podczas gdy z treści pisma Dyrektora Departamentu Instrumentów Ochrony Środowiska Ministerstwa Środowiska z dnia (...) lipca 2005 roku – (...) wynika, że aerozol są to cząstki rozproszone w środowisku gazowym, natomiast zanieczyszczenia pyłowe to wyłącznie cząstki stałe. Aerozol nie jest więc pyłem. Potraktowanie aerozolu jako pyłu stanowi rażące naruszenie art. 298 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Nadto zdaniem Spółki w okresie kiedy dokonywano pomiarów emisji z kotła (...) w elektrociepłowni pracowały także trzy inne emitory z procesów energetycznego spalania paliw. Dwa z nich oraz emitor stanowią źródła oddane do użytku przed dniem 29 marca 1990 roku. W tej sytuacji stwierdzenie czy wielkości emisji są dotrzymywane wymagało, zdaniem Spółki, ustalenia rzeczywistej wielkości emisji pyłu z wymienionych pracujących źródeł czego podczas kontroli nie uczyniono. Konieczność takiego działania wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 163, poz. 1584). sygn. akt IV SA/Wa 2608/07 Stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłów zdaniem Spółki dokonane zostało na zasadzie domniemania. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 roku, Nr (...) Główny Inspektor Ochrony Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2005 roku. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zarzut naruszenia art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska jest bezzasadny. Spółka kwestionuje bowiem prawidłowość przyjętego stanu faktycznego. Rozbieżności w ustaleniach faktycznych nie stanowią podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Strona postępowania nie wnosząc skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 2005 roku uznała ustalony stan faktyczny za prawidłowy. Zgodnie z treścią art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska kary pieniężne wymierza w drodze decyzji Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości. Podstawą wymierzenia kary biegnącej jest fakt zaistnienia przekroczenia w stosunku do warunków określonych w obowiązującej w danym czasie decyzji o dopuszczalnej emisji. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lutego 2000 roku określił rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza dla Kompleksu Energetycznego - Elektrociepłowni (...) S.A. w skład którego wchodzą takie źródła spalania paliw jak: dwa kotły typu (...) oraz kocioł typu (...). Po stwierdzeniu przekroczenia ilości dopuszczalnej pyłu ogółem, ustalonej decyzją Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2000 roku Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska musiał obligatoryjnie wydać decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. Pisma Ministerstwa Środowiska z dnia (...) lipca 2005 roku oraz z dnia (...) marca 2007 roku nie mogą zdaniem organu stanowić podstawy, do stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2005 roku w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pomiary wielkości emisji pyłu ogółem, stanowiące podstawę naliczania kary, zostały w ocenie organu przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z metodyką referencyjną określoną w sygn. akt IV SA/Wa 2608/07 obowiązującym w dniu przeprowadzenia pomiarów kontrolnych rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2003 roku w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 110, poz. 1057). Tym samym nie można im zarzucić, że obejmują one substancję nie ujętą w pozwoleniu. Stosownie do załącznika nr 5 ww. rozporządzenia, w którym określony został zakres oraz metodyki referencyjne wykonywania pomiarów emisji do powietrza z instalacji spalania paliw, metodę grawimetryczną określono jako metodykę referencyjną pomiaru emisji pyłu ogółem. Do metod grawimetrycznych zaliczana jest metoda zgodna z normą PN-Z-04030-7:1994 "Ochrona czystości powietrza. Badania zawartości pyłu. Pomiar stężenia i strumienia masy pyłu w gazach odlotowych metodą grawimetryczną", zgodnie z którą zostały przeprowadzone w dniu 25 listopada 2004 roku kontrolne pomiary emisji zanieczyszczeń z Elektrociepłowni Kompleksu Energetycznego (...) S.A. Pomiary wykonano na kanale odprowadzającym gazy odlotowe z kotłów nr (...), przy eksploatowanym kotle (...) W trakcie pomiarów kocioł nr (...) nie pracował. Zdaniem Organu decyzja wydana została przez organ administracji publicznej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów Prawa ochrony środowiska, dotyczących wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, oraz prawomocnej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2000 roku. Przekroczenie warunków określonych w decyzji administracyjnej stanowi przesłankę do wymierzenia kary pieniężnej, nie zaś naruszenie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 sierpnia 2003 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółka Akcyjna A. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia (...) października 2007 roku, Nr (...), Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2007 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Akcyjna A. podnosząc zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej Spółki koszty zanieczyszczenia środowiska zanieczyszczający może ponosić jedynie wówczas, gdy doszło do zanieczyszczenia. Tymczasem zdaniem skarżącej Spółki do sygn. akt IV SA/Wa 2608/07 zanieczyszczenia nie doszło. Nadto podniesiony został zarzut naruszenia art. 298 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska poprzez nałożenie kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnej emisji pyłu w sytuacji, gdy do przekroczenia takiego nie doszło. W dalszej części skargi skarżąca Spółka powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 kpa). W wyroku z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem 0 błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny 1 niedwuznaczny". Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej sygn. akt IV SA/Wa 2608/07 przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Oceniając zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności siłą rzeczy istnieje konieczność dokonania przez Sąd oceny prawidłowości decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały uchybienia, które mogłyby być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 2005 roku, Nr (...) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2005 roku. Zarzuty skarżącej Spółki w istocie sprowadzają się nie do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez organy administracji, w związku z nałożeniem na Spółkę karę za przekroczenie dopuszczalnej ilości pyłów, tylko do zakwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę nałożenia kary. Tego rodzaju zarzut nie może być uznany za podstawę stwierdzenia nieważności. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy nie jest przez strony kwestionowany stan faktyczny, a jedynie dokonana przez organy administracji publicznej ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest natomiast możliwa do zaakceptowania taka konstrukcja prawna jaką proponuje skarżąca Spółka, to jest najpierw zakwestionowanie ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, następnie wskazanie stanu faktycznego, który zdaniem Spółki jest prawidłowy i w konsekwencji formułowanie w oparciu o wskazany przez skarżącą Spółkę nowy stan faktyczny zarzutu, iż organ administracji rażąco naruszył prawo, gdyż w stanie faktycznym wskazanym przez Spółkę powinien wydać inne rozstrzygniecie. Przyjęcie proponowanej przez skarżącą Spółkę koncepcji prowadziłoby do przekształcenia postępowania nadzwyczajnego w postępowanie zwykłe. Podważałoby by to rację bytu zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady dwuinstancyjności. Postępowanie nieważnosciowe pełniłoby bowiem rolę trzeciej instancji odwoławczej. Istotą postępowania nieważnościowego jest ocena zgodności wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast ocena prawidłowości rozstrzygnięcia następuje na skutek pojawienia się nowych dowodów lub nowych okoliczności, z których wynikają wątpliwości co do prawidłowości wydanego sygn. akt IV SA/Wa 2608/07 rozstrzygnięcia, to jest to podstawa do wznowienia postępowania (na wniosek lub z urzędu), a nie do wszczęcia postępowania nieważnościowego. W wyroku z dnia 5 marca 1998 roku, sygn. akt IV SA 988/97 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji". Również w wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 343/01 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji". Przeprowadzone w toku postępowania zwykłego badania wykazały przekroczenie dopuszczalnej ilości pyłów. Twierdzenie skarżącej Spółki, iż jako pył potraktowano aerozol jest podważaniem ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji. Tego rodzaju zarzut, jak to zostało już wcześniej wskazane nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut, iż przy dokonywaniu pomiarów emisji pyłu zastosowano metodę mniej dokładną przez co nastąpiło zawyżenie ilości emitowanego pyłu jest w istocie zarzutem naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, to jest niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Tego rodzaju zarzut może być podnoszony w postępowaniu zwykłym np. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji lub w skardze do sądu administracyjnego. Jeśli istnieją dwie metody badawcze, z których jedna pozwala na uzyskanie dokładniejszych wyników, to przy ustalaniu stanu faktycznego winna być stosowana metoda, która pozwala na uzyskanie bardziej dokładnych wyników. Zastosowanie metody mniej dokładnej w celu dokonania ustaleń faktycznych mogłoby być podstawą do uchylenia przez Sąd decyzji i zlecenia organowi administracji dokonania ustaleń przy zastosowaniu metody dającej dokładniejsze wyniki. Ponownie jednak przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny Sądu jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, a nie w postępowaniu zwykłym. Decyzja wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w postępowaniu zwykłym nie została przez Spółkę zaskarżona. W ocenie Sądu możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji sygn. akt IV SA/Wa 2608/07 przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Byłoby to możliwe gdyby np. organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego lub dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o nienaukowe metody badawcze. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja jednak nie miała miejsca. Organy administracji dokonały ustaleń faktycznych, a zastosowana do poczynienia tych ustaleń metoda badań była metodą prawem przewidzianą i dopuszczalną. Nie sposób w tej sytuacji uznać, iż w postępowaniu zwykłym organy administracji rażąco naruszyły art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Za nieuzasadniony uznać również należy zdaniem Sądu zarzut skarżącej Spółki związany dokonaniem pomiaru emisji pyłu jedynie z jednego kotła. Rolą organu administracji było zbadanie czy przestrzegane są dopuszczalne ilości emisji zanieczyszczeń określone w decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2000 roku, Nr (...). Poziomy emisji substancji określone zostały dla kotła typu (...). Kocioł (...) jest kotłem typu (...). Stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnego poziomu emisji pyłu w tym kotle oznacza więc niedotrzymanie wielkości emisji określonej w przytoczonej wyżej decyzji. Biorąc pod uwagę fakt, iż decyzje wydane w postępowaniu zwykłym nie są obarczone wadami, które uzasadniałyby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.