II OSK 1050/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2246/07 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2246/07, oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. J. W. w piśmie z dnia 3 maja 2007 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i H. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym z częścią handlową w Drzewicy przy ul. [...]. Wskazał, że w związku z tą decyzją doszło do "naruszenia jego własności na jeden metr na całej długości szczytu nieruchomości położonej na działce o nr ewid. [...] przy [...] w Drzewicy", tym samym dom W. nie ma ściany szczytowej od strony jego działki, bo ściana stanowi jego własność. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i H. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym z częścią handlową w Drzewicy przy ul. [...], polegających na wymianie stolarki, wyburzeniu ścianki działowej, wzmocnieniu stropu "Kleina" żebrami "Teriva", wykonaniu wieńca pod ścianę południową oraz ściany gr. 25 cm, wymianie zużytych elementów więźby dachowej, wzmocnieniu konstrukcji i komina, wykonaniu elewacji frontowej i tylnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od powyższej decyzji, utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Organ II instancji wskazał, że inwestorzy, wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), załączając do wniosku dodatkowo na tę okoliczność akt notarialny umowy sprzedaży z dnia 30 września 1997 r. (Kancelaria Notarialna w Przasnyszu notariusz Jan Szmyd rep: A Nr 4425/97). W dacie złożenia wniosku o pozwolenie na wykonanie przedmiotowych prac remontowych w budynku położonym na działce nr ew. [...], obowiązywała decyzja Burmistrza Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, organ nie mógł odmówić wydania na rzecz wnioskodawców decyzji o pozwoleniu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że sprawy ewentualnego naruszenia własności działki nr ew. [...], czy też stanu posiadania przy realizacji inwestycji, nie należą do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. W.. Wskazał, że nie był powiadomiony o postępowaniu i wydaniu w jego toku decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia [...] sierpnia 2002 r., a zatwierdzony tą decyzją projekt został, w ocenie skarżącego, oparty na fałszywych danych, co do granic działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. stwierdzając, że jest ona bezzasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1−7 k.p.a., a zatem organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie może rozpoznawać sprawy, "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym. Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym przedmiotem kontroli była decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym z częścią handlową w Drzewicy przy ul. [...]. Decyzja ta wydana w dniu [...] sierpnia 2002 r. oparta została o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w wersji w tej dacie obowiązującej. Sąd podniósł, że przepis art. 33 Prawa budowlanego aktualny na tę datę zobowiązywał inwestora do dołączenia do wniosku projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, inwestor wykonał powyższe przewidziane prawem obowiązki. Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z art. 34 ust. 1 inwestorzy w dacie składania wniosku o pozwolenie na roboty budowlane dysponowali ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie planowanej inwestycji. Zatwierdzony projekt budowlany spełniał także przewidziane prawem wymogi, został sporządzony przez osobę uprawnioną, zawierał w niezbędnym dla zakresu robót opis obiektu, w tym mapę dla celów projektowych z uwzględnieniem opisu obiektu na gruncie oraz przebiegu granic nieruchomości objętej inwestycją. Projekt architektoniczno-budowlany, określał funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, niezbędne rozwiązania techniczne. Zdaniem Sądu bezsprzeczne jest, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na wykonanie robot budowlanych nie jest dotknięta żadną z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a., a skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Podnoszony zaś brak udziału, bez własnej winy, strony w postępowaniu zakończonym decyzją nie jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności, a stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu orzekającego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę było ustalenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zdaniem Sądu, organ z tego obowiązku wywiązał się, dlatego też Sąd I instancji wskazał, że ewentualne racje w zakresie naruszenia własności, przebiegu granic mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym, przed Sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "ppsa", złożył J. W., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 i 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w sytuacji, gdy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane prawo dysponowania nieruchomością przez stronę na cele budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można podzielić stanowiska Sądu Administracyjnego, który uznał, iż organ administracyjny wydający decyzję dokonał wyczerpującej i trafnej oceny, co do tego, czy strona spełnia wszystkie kryteria wymagane dla wydania pozwolenia na budowę. Nie można bowiem uznać, iż ustalenie, że strona dysponuje aktem notarialnym, zwłaszcza w sytuacji, kiedy prawo własności pozostaje kwestią sporną, z zaniechaniem dokładnego zbadania prawa dysponowania nieruchomością, w szczególności z uwzględnieniem celów budowlanych, stanowi prawidłową realizację obowiązków wynikających z art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co prawda Sąd Administracyjny w ślad za Głównym Inspektorem Nadzoru wskazał na załączony do wniosku o wydanie decyzji przez państwa W. akt notarialny, jednak całkowicie pominął sporną kwestię własności dotyczącej ściany budynku, objętego wszakże niniejszym pozwoleniem na budowę, a zatem w sytuacji, gdy prawo własności stanowi kwestię sporną, nie można uznać, że załączony akt notarialny w sposób wystarczający czyni zadość wymogowi art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący stwierdził zatem, że Sąd Administracyjny błędnie uznał, że przy braku prawidłowego wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli H. i M. W., wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu podnosi się, że wbrew twierdzeniom skarżącego, małżonkowie H. i M. W. wykazali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym także prawo własności ścian budynku objętych pozwoleniem na budowę, natomiast nieruchomość małżeństwa W. ma zapewnione dojście i dojazd do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Złożona skarga kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych oparta została na podstawie prawnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 i 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego przez błędną wykładnię ww. przepisów. Powyższe zarzuty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej − co zaznaczono na wstępie rozważań, skarga kasacyjna winna wskazywać przy zarzucie naruszenia prawa materialnego, że to Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok dopuścił się błędnej interpretacji bądź wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego − wskazując te przepisy. Autorka skargi kasacyjnej wskazała naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, to w żaden sposób nie wykazała, by Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji, niezasadnie aprobował stanowisko organu kontrolującego w trybie nadzwyczajnym decyzję o pozwoleniu inwestorom na wykonywanie robót budowlanych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się do przeprowadzenia wykładni przepisów prawa budowlanego art. 33 i 32 ust. 4 pkt 2 − w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (21 sierpnia 2002 r.), wskazując na wymogi tychże przepisów w postępowaniu zwykłym. Podkreślić znów należy, iż zaskarżona decyzja wydana była w trybie nieważnościowym, który bez badania na nowo sprawy w aspekcie przepisów prawa budowlanego warunkujących wydanie pozwolenia na budowę, dokonuje kontroli wydanej decyzji już tylko pod kątem przesłanek nieważnościowych taksatywnie wyliczonych w art. 156 § 1−7 k.p.a. Sąd pierwszej instancji ocenił, że takiej kontroli dokonał prawidłowo organ i nie stwierdził zaistnienia wady kwalifikowanej określonej jako "rażące naruszenie prawa". Stanowisko tegoż Sądu znajduje uzasadnienie w wyczerpujących motywach przedstawionych po wnikliwej analizie materiału z akt sprawy. Nie podważają go argumenty autorki skargi kasacyjnej podniesione w kasacji z powołaniem nawet orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które, co należy zauważyć, odnosi się do trybu zwykłego postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo podkreślił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 − to takie naruszenie prawa, którego skutki nie dają się zaakceptować w państwie praworządnym. Takiego charakteru naruszenia prawa nie stwierdzono w decyzji kontrolowanej o pozwoleniu na roboty budowlane inwestorom W.. Aprobująca ocena Sądu pierwszej instancji w świetle prawidłowej kontroli organu i przedstawionego stanowiska w uzasadnieniu decyzji nieważnościowej nie może budzić zastrzeżeń. Chybione natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stanowisko autorki skargi kasacyjnej, iż organ posiadając akt notarialny stwierdzający nabycie własności nieruchomości złożony przez inwestorów w celu wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane − winien zajmować się też kwestiami spornymi tej własności. Spory o własność należą do kognicji sądów powszechnych, a nie do organów administracji publicznej. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, co w konsekwencji powoduje oddalenie skargi kasacyjnej z mocy art. 184 p.p.s.a.