II SA/Kr 1256/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] 2007r., znak: [...] wydanym na podstawie art.97§1pkt 4k.p.a., art.101 § 1 i § 3 k.p.a., art.123 k.p.a. oraz art. 80 ust 3 pkt1 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. 2006r, Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu hotelowego przy ul. [...] w [...] zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] .2002r znak: [...] o pozwoleniu na budowę, przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] 2004r. znak: [...] na inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] 2006r. PINB w [...] wydał decyzję Nr [...] znak: [...], którą nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. obowiązki m. in. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w tym z uzgodnieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Projekt budowlany powinien uwzględnić zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - zawierać zalecenia mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku, organ w celu zgromadzenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o przekazanie informacji w sprawie stanowiska odnośnie uzgodnienia projektu zamiennego dla inwestycji pn. "przebudowa/rozbudowa budynku frontowego i oficyn, wraz z budową nowej oficyny i przebudową infrastruktury technicznej z przeznaczeniem nieruchomości na cele hotelowe wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] - wykonanie przyłączy - obr. [...] przy ul. [...] w [...]". Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] tj. zajęcia stanowiska w sprawie zaopiniowania projektu. Ponieważ jest to zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu, występują okoliczności do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Prezes Spółki- W. L. [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania I instancji. Zdaniem strony "instytucja zajęcia stanowiska w sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania ", zarzucając naruszenie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Podał też, że obecnie inwestycja została zrealizowana w sposób nie odbiegający istotnie od ustaleń i warunków w decyzji na pozwolenie na budowę i niniejsze postępowanie powinno być umorzone. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji zawiesił postępowanie w wyniku nieprawidłowej oceny stanu prawnego. Postępowanie dotyczy robót wykonywanych w sposób opisany w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem został określony w decyzji z dnia [...].2006r., znak: [...], opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3, która stała się ostateczna wobec nie wniesienia odwołania. Decyzją tą organ I instancji wyznaczył okres około dwumiesięczny na wykonanie przez inwestora obowiązku "sporządzenia i przedstawienia" zamiennego projektu budowlanego. Wyznaczony termin minął. Z art. 130 kpa wynika, że decyzja podlega wykonaniu, gdy jest ostateczna. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane ustanawia obowiązek wykonania przez inwestora decyzji opartej na art. 51 tej ustawy. Inwestor obowiązku nie wykonał. Przepisy w sposób jednoznaczny określają też obowiązki, jakie ciążyły i ciążą na organie I instancji po wydaniu decyzji z dnia [...].2006r., opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz w razie niewykonania przez inwestora obowiązku nałożonego tą decyzją. Art 16 § 1 kpa ustanawia zasadę ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a art. 110 kpa mówi, że decyzja wiąże organ. Ponadto zgodnie art. 51 ust. 5 w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ naruszył prawo poprzez nie realizowanie obowiązków z wynikających z w/w przepisów. Zawieszenie postępowania nastąpiło już po upływie terminu wyznaczonego decyzją z dnia [...].2006r., czyli w okresie gdy organ I instancji był związany art. 51 ust. 5. Skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem tego przepisu. Odnosząc się do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ odwoławczy wskazał, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, tj. sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w sprawie byłoby niemożliwe. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 06.09.2002r., sygn. akt V SA 2414/01 (LEX nr 162456): "Zagadnieniem wstępnym może być tylko taka kwestia prawna, która albo ujawniła się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przestanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wprost wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej". W niniejszej sprawie istnieją przesłanki dla wydania decyzji z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane: wykonanie obowiązku wynikającego z w/w decyzji z dnia [...] 2006r. oraz uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Natomiast dla zastosowania art. 51 ust. 5 konieczne jest zaistnienie przesłanki w postaci niewykonania przez inwestora obowiązku. Od tego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" w niniejszej sprawie i w chwili obecnej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie uzależniają wydania rozstrzygnięcia od rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, dla organu I instancji w tej sprawie i w obecnym stanie prawnym nie istnieje zagadnienie wstępne w postaci opinii [...]WKZ, w znaczeniu wskazanym w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jeśli w toku postępowania, a w szczególności przed upływem wyznaczonego decyzją terminu (jak to miało miejsce w niniejszym przypadku) zobowiązany składa wniosek o zmianę terminu, to obowiązkiem organu jest ten wniosek rozpatrzyć. Organ I instancji nie rozpatrzył wniosku strony o przesunięcie terminu i nie rozpoznał też wniosku o zmianę decyzji, co być może umożliwiłoby inwestorowi realizację trudnego obowiązku. Ponadto niezrozumiały jest fakt nie uwzględnienia w rozdzielniku skarżonego postanowienia M. G., który był dotąd stroną w postępowaniu. W aktach sprawy brak dowodu uzasadniającego usunięcie M. G. z listy stron postępowania przez organ I instancji. Odnosząc się do treści zażalenia organ wskazał, że strona mogła zaskarżyć decyzję z dnia [...].2006r. ale tego nie uczyniła, czym zaakceptowała to rozstrzygnięcie. Treść decyzji wiąże w chwili obecnej zarówno organ jak i stronę zobowiązaną. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie jest możliwe, gdyż to postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] działając przez pełnomocnika - adwokata , zaskarżając je w części, w której organ przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji i odmówił umorzenia postępowania. Strona skarżąca zaskarżyła również uzasadnienie decyzji. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 105 kpa, poprzez nieuwzględnieniu wniosku strony o umorzenie postępowania w sytuacji, w której wydanie decyzji PINB w [...] w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego z uchybieniem przewidzianego w tym artykule terminu uniemożliwia dalsze prowadzenie przedmiotowego postępowania i skutkuje legalizacją prac budowlanych, 2. naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez zaniechanie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] 2006 r., pomimo faktu, że została ona wydana z uchybieniem przewidzianego w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego terminu, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia i wskazanie [...]WINB w [...] na konieczność umorzenia postępowania, - stwierdzenie na zasadzie art. 135 ustawy o p.p.s.a. nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2006 r., znak [...], ewentualnie o uchylenie tej decyzji. Uzasadniając powyższe strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 51 ust. 1 decyzja wydawana w trybie tego artykułu winna zostać wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, t.j. postanowienia o wstrzymaniu robót. Z literalnego brzmienia art. 51 ust. 1 wynika, że decyzja powinna być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, a nie przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia stronie. W niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapadło w dniu [...]. 2006 r., zatem decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 winna zostać wydana przed dniem [...] 2006 r. Wydana została jednak w dniu [...] 2006 r. Decyzja wydana z naruszeniem terminu jest nieważna. [...]WINB winien, zgodnie z art. 6, 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie powoływać się w zaskarżonym postanowieniu na wynikającą z art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ponadto strona skarżąca wskazała, że wykonane w budynku przy ul. [...] w [...] roboty budowlane, na których wykonanie w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego wskazały organy nadzoru budowlanego, zostały zalegalizowane, co jest konsekwencją nie wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 w terminie określonym w tym przepisie i co skutkuje niemożnością dalszego prowadzenia postępowania w stosunku do wykonanych robót budowlanych i prowadzi do ich legalizacji. Skarżący wskazał również na wadliwość toczącego się postępowania w aspekcie oceny przez organy nadzoru budowlanego "istotności" odstępstw od projektu budowlanego, które miały miejsce w toku prowadzonych prac budowlanych przy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Żądając też stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji z dnia [...]. 2006r. ewentualnie jej uchylenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2007 r. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] 2006 r. organ wskazał, że skarżący pismem z dnia [...] 2007 r. wniósł do [...]WINB wniosek o stwierdzenie nieważności i sprawa jest przedmiotem odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art.135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia uznał, że postanowienie to nie narusza prawa. Sąd w ramach kontroli wydanego aktu przez organ administracyjny nie jest władny do zmiany zaskarżonego aktu czy czynności lecz bada jedynie czy zaskarżony akt lub czynność nie narusza przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Na wstępie należy podkreślić też, że niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy postępowania wpadkowego ( incydentalnego ) i zbadania przez Sąd , czy organy obu instancji w sposób prawidłowy wydały swoje rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniach organów obu instancji w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z czym w tej sprawie Sąd nie może badać prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie głównej i wydawanych tam rozstrzygnięć, lecz bada tylko kwestie proceduralne związane z zawieszeniem postępowania , choć niewątpliwie bierze pod uwagę z urzędu okoliczności sprawy odnoszące się do prowadzonego postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga pojęcie zagadnienia wstępnego. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się takie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowana jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, to znaczy nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B.Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38, s. 91 i 92). Zatem zawieszenie postępowania administracyjnego na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku, 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (organ musi ustalić związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym), 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W postępowaniu administracyjnym przyjęto zatem jako podstawowe rozwiązanie, że o zagadnieniach wstępnych ( prejudycjalnych) rozstrzyga organ lub sąd właściwy do ich rozstrzygnięcia. Organ I instancji- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] postanowieniem z dnia [...] 2007r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu hotelowego przy ul. [...] w [...] realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2002r., prowadzonej przez inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ uznał że zagadnieniem wstępnym jest uzyskanie informacji i zajęcie stanowiska przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] odnośnie zaopiniowania projektu zamiennego dla inwestycji pn: "przebudowa/ rozbudowa budynku frontowego i oficyn wraz z rozbudową nowej oficyny i przebudową infrastruktury technicznej z przeznaczeniem nieruchomości na cele hotelowe wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i nr [...]" . W ocenie organu administracji I instancji rozstrzygnięcie tej kwestii jest zagadnieniem wstępnym, należy do kompetencji innego organu, a zatem wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art.. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko organu I instancji jest nietrafne, ponieważ uzyskanie opinii od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] dotyczącej realizacji przedmiotowej inwestycji nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w przepisie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest tylko przedstawieniem swojego stanowiska przez niego i zaopiniowaniem czy projekt zamienny dla tejże inwestycji może być zrealizowany przez inwestora, czy też nie. Ponadto opinia taka nie jest wiążąca dla organu administracji i podlega ona swobodnej ocenie dowodów jak każdy inny dowód w trybie art. 80 k.p.a. A zatem, opinia taka nie dotyczy kwestii prawnej, która ujawniła się w toku postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia tej kwestii (zagadnienia wstępnego) przez inny organ. W związku z tym, zasadnym było stanowisko organu odwoławczego, że zajęcie stanowiska przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nie jest zagadnieniem wstępnym dającym podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z tego tytułu. Trafnie ocenił też organ odwoławczy, powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.09.2002r. syg. V SA 2414/01 (LEX nr 162456), że "zagadnieniem wstępnym może być tylko kwestia prawna, która albo ujawniła się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wprost wynika konieczności rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej", a takich okoliczności w niniejsze sprawie nie było. W związku z tym, w ocenie Sądu, były podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy- [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z powodu braku przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pozostałe wywody organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postępowania odnoszą się do prowadzonego przez organ postępowania w głównej sprawie i nie mogą być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, która ma charakter incydentalny. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to w ocenie Sądu wszystkie te zarzuty strony skarżącej należy uznać za nieuzasadnione, ponieważ odnoszą się do prowadzonego postępowania w głównej sprawie dotyczącej budowy obiektu hotelowego przy ul. [...] w [...] zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2002r. i zmierzają do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] PINB z dnia [...] .2006r. znak: [...] lub ewentualne jej uchylenie przez Sąd. Nie dotyczą więc postępowania incydentalnego o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które jest przedmiotem niniejszej sprawy. W związku z powyższym , skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną , gdyż postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. Postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt4 k.p.a. W związku z tym, organ odwoławczy trafnie wyeliminował je z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze , Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), stosownie do którego w razie nie uwzględnienia skargi sąd skargę oddala