II GW 9/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Małgorzata Korycińska Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. a Starostą K. w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: wskazać Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku G. P. w przedmiocie ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą K. w zakresie określenia organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Występując o rozstrzygnięcie powstałego sporu kompetencyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wyjaśnił, że Starosta K. na wniosek J. G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] na podstawie art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. z 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764), zwanej dalej ustawą o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r., przeznaczył do zalesienia w całości działkę rolną nr 42, położoną w obrębie O. o powierzchni 1,634 ha, z terminem przeprowadzenia zalesienia wyznaczonym do dnia 10 maja 2002 r. Po przeprowadzeniu w dniu 8 sierpnia 2002 r. komisyjnego sprawdzenia wykonania zalesienia, Starosta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., na podstawie art. 6 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 cyt. ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r., stwierdził prowadzenie przez właściciela gruntów J. G. uprawy leśnej na działce nr 42 położonej w obrębie O. W związku z przekazaną przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Placówka Terenowa w B. K. informacją o pobieraniu przez J. G. inwalidzkiej renty rolniczej stałej od dnia 1 grudnia 1994 r., Starosta K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2002 r., a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 7 ust. 6 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r., orzekł o uchyleniu w całości tejże decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty K. i odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na działce nr 42. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że przyjęta przez organ pierwszej instancji przesłanka wznowienia postępowania nie stanowiła podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej Starosty K., albowiem w sytuacji utraty prawa do ekwiwalentu, uprawy stworzone na podstawie przywołanej regulacji nie tracą charakteru upraw leśnych. Według Kolegium, kwestia ekwiwalentu i prawa do niego stanowi inną sprawę od sprawy będącej przedmiotem podjętego tu rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2007 r. G. P. zwróciła się do Starosty K. o przyznanie i wypłatę ekwiwalentu za zalesioną działkę nr 42. Wyjaśniła, że powyższa nieruchomość została przekazana jej przez ojca J. G. na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 6 grudnia 2002 r. Wnioskująca o przyznanie ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej zwróciła jednocześnie uwagę, że organowi znane jest skierowane do Starostwa Powiatowego pismo Departamentu Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2006 r., do którego zwróciła się z wyjaśnieniem kwestii uprawnień nabywcy nieruchomości do otrzymywania ekwiwalentu. Rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Starosta K., działając na podstawie art. 7 ust. 6 a, art. 11 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. oraz art. 104 k.p.a., odmówił G. P. prawa do ekwiwalentu z tytułu wyłączenia działki nr 42 z upraw rolnych i prowadzenia na niej uprawy leśnej. Uzasadniając odmowne rozpatrzenie wniosku strony, organ wyjaśnił, że w przypadku przeniesienia własności nieruchomości na podstawie umowy darowizny, brak jest podstaw do przeniesienia obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu na obdarowanego. Przejście praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej następuje jedynie w przypadku sprzedaży nieruchomości (art. 7 ust. 6a cyt. ustawy z 2001 r.) oraz spadkobrania (art. 11 ust. 1 tejże ustawy). W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. zarzuciła Staroście K. dokonanie wadliwej wykładni przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. Skarżąca powołała się na powyżej wymienione pismo Departamentu Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2006 r., w którym wskazano, że przepisy ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. obejmują nie tylko podmioty, które weszły w sytuację dotychczasowych właścicieli gruntów przeznaczonych do zalesienia w drodze umowy sprzedaży lub spadkobrania, ale również następców prawnych, których następstwo było wynikiem innych zdarzeń cywilnoprawnych, takich jak między innymi przyjęcie darowizny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. utraciła moc z dniem 15 stycznia 2004 r. i zasady w niej określone znajdują obecnie wyjątkowo zastosowanie do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej przyznanego na podstawie tej ustawy przed dniem 15 stycznia 2004 r. W tym kontekście wątpliwości budzi treść wniosku G. P. z dnia 24 stycznia 2007 r., w którym to wniosku strona wniosła o "przyznanie i wypłatę ekwiwalentu", a nie o przeniesienie (przekazanie) prawa do świadczenia przyznanego poprzedniemu właścicielowi. Pomimo powyższych wątpliwości, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił rzeczywistej woli strony i przedmiotu żądania zgłoszonego przez G. P. Starosta K. nie rozważył również tego, że art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. został dodany do ustawy w wyniku jej nowelizacji z dniem 2 kwietnia 2003 r., zaś umowa darowizny gruntu, na którą powołuje się strona, została zawarta w dniu 6 grudnia 2002 r. W skierowanym do Starostwa Powiatowego w K. piśmie z dnia 27 czerwca 2007 r. G. P., konkretyzując swoje żądanie, stwierdziła, że dotyczy ono przekazania jej prawa do prowadzenia uprawy leśnej wynikającej z decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz pobierania ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z uprawy rolnej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Starosta K. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. akta administracyjne sprawy zalesienia przez J. G. gruntu rolnego przekazanego następnie umową darowizny G. P. oraz przyznania ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej, celem rozpatrzenia według właściwości. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Starosta K. podniósł, że sprawa przyznania G. P. ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej nie odpowiada żadnemu z przypadków wymienionych w art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., ponieważ nie dotyczy ani miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej przyznanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, ani też sprawy w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r., wszczętej i nie zakończonej decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwojów obszarów wiejskich z 2003 r. Z powyższych względów, złożony przez G. P. wniosek, zdaniem Starosty, winien zostać rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., przy czym organem właściwym w tym zakresie jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., co wynika z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OW 47/05. Na to postanowienie zażalenie wniósł Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., wnosząc o uchylenie błędnego, jego zdaniem, rozstrzygnięcia wskazującego organ właściwy do rozpoznania sprawy przyznania G. P. ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przysługuje jedynie stronie postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie można uznać za stronę postępowania, co oznacza, iż nie może on wnosić środków zaskarżenia w stosunku do rozstrzygnięć dotyczących tego organu. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nie zgodził się z powyższym postanowieniem Starosty K. przekazującym mu wniosek G. P. do rozpoznania zgodnie z właściwością, wobec czego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na tenże wniosek, Starosta K. wniósł o wskazanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. jako organu właściwego w rozpoznawanej sprawie. Powtórzył argumentację, którą przedstawił w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r., wskazującą, że przedmiot żądania G. P. nie należy do spraw wymienionych w art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwojów obszarów wiejskich z 2003 r., stąd organem właściwym do rozpoznania złożonego żądania jest organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na podstawie przepisów tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. a Starostą K. wymaga dokonania wykładni i zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisów art. 14 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., które weszły w życie 15 stycznia 2004 r. Przepisy te są przepisami przejściowymi, dokonującymi rozgraniczenia zakresów stosowania przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., a tym samym rozgraniczenia kompetencji organów. Stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe. Natomiast, według art. 14 ust. 3, do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy, o której mowa w art. 15, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa, o której mowa w art. 15, to ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przytoczony wyżej art. 14 ust. 3. Starosta K. udzielił bowiem zgody J. G. na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia w dniu [...] kwietnia 2002 r. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 14 ust. 2 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r. Przed dniem wejścia w życie tej ustawy nie został przyznany miesięczny ekwiwalent za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej ani na rzecz J. G., ani jego córki G. P. Wbrew stanowisku wnioskodawcy w niniejszej sprawie, stwierdzenie prowadzenia przez właściciela uprawy rolnej, dokonywane jest przez starostę w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. Co prawda, na podstawie art. 7 ust. 1 tej ustawy, właściciel - adresat decyzji o stwierdzeniu prowadzenia uprawy rolnej nabywał prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Jednakże, nabycie prawa do miesięcznego ekwiwalentu nie było równoznaczne z przyznaniem ekwiwalentu. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 marca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z właściwymi starostami w zakresie przekazywania środków finansowych na wypłaty ekwiwalentów za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie upraw leśnych oraz sposobu i terminów płatności (Dz. U. z 2002 r. Nr 44, poz. 410), ekwiwalent był ustalany w decyzji starosty o stwierdzeniu prowadzenia uprawy leśnej. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, ani w decyzji o stwierdzeniu prowadzenia uprawy leśnej przez J. G., ani w żadnej późniejszej decyzji, nie został ustalony ekwiwalent ani dla J. G., ani dla jego córki G. P. Przyczyną tego była okoliczność, że J. G. pobierał rentę z KRUS. Okoliczność ta stanowiła przeszkodę do otrzymywania ekwiwalentu na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że G. P. nie został przyznany ekwiwalent miesięczny na podstawie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., odsyłający do zasad dotychczasowych. W sprawie znajdują natomiast zastosowanie przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r. Zgodnie z art. 1 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 2 tej ustawy oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 Nr 187, poz. 1929 ze zm.), kompetencję do przyznawania płatności na zalesianie ma Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Należy zauważyć, że analogiczny pogląd został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. II OW 47/2005. Sąd w obecnym składzie nie podziela natomiast stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z 11 kwietnia 2006 r., sygn. II OW 93/2005. Nie ma bowiem podstaw do stosowania przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. po dniu 15 stycznia 2004 r. w przypadkach nie objętych hipotezą art. 14 ust. 2 ani art. 14 ust. 3 ustawy z 2003 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.