II GSK 702/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2676/07 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 marca 2008r., sygn. akt V SA/Wa 2676/07 - po rozpoznaniu skargi K.B. - uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w części dotyczącej składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą; w pozostałej części - dotyczącej nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników - skargę oddalił. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. - wskutek wniosku K.B. (dalej określanego też jako: skarżący) z dnia [...] listopada 2006 r. o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne - Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust 2 i ust. 3 i 3a) oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2007 r. , Nr 11, poz. 74), dalej: u.s.u.s., oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 241, poz. 2074) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w tym: nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników. W uzasadnieniu organ podkreślił, że została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. mogąca być podstawą do umorzenia należności. Organ wskazał, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową, ustalenie przez organ rozstrzygający, że istnieją przyczyny, które uzasadniałyby umorzenie zaległości, stanowi dla organu konieczną przesłankę dla rozważenia możliwości umorzenia zaległości, nie zobowiązuje jednak do wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony. W ocenie organu za odmową umorzenia należności przemawia fakt, że skarżący posiada majątek w postaci nieruchomości, na której ZUS (Oddział we Wrocławiu) posiada zabezpieczenie hipoteczne. możliwe jest więc dalsze prowadzenie egzekucji. Ustalono, że nieruchomość ta jest położona poza miejscem zamieszkania skarżącego, wobec czego egzekucja z tej nieruchomości nie spowoduje, iż zostanie zagrożona możliwość zaspokojenia przez skarżącego podstawowych jego potrzeb. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 6 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednak podzielił stanowisko organu wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, że możliwa jest egzekucja z majątku nieruchomego, wobec czego brak jest podstaw do umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. częściowo uwzględniając skargę wskazał, że przesłanki całkowitej nieściągalności należności, zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stanowią katalog zamknięty. Zgodnie z literalną wykładnią tego przepisu, jeżeli wystąpią wymienione w nim okoliczności, stanowi to o całkowitej nieściągalności dłużnika. Przypadki nieściągalności nie podlegają zatem dodatkowej ocenie organów właściwych do umorzenia należności, są wiążące. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. daje możliwość umorzenia należności. W myśl natomiast art. 28 ust. 3a) u.s.u.s należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych - będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacanie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, iż posiadany przez skarżącego majątek nieruchomy może stać się przedmiotem egzekucji administracyjnej, pozwalającej na opłacenie zaległych składek. W ocenie tego Sądu bez znaczenia była okoliczność podnoszona przez skarżącego, że przedmiotowa nieruchomość jest niskiej wartości i nie pokryje istniejącego zadłużenia. Odnośnie odmowy umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonego - będącego równocześnie płatnikiem tych składek, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że organy dopuściły się naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie przeprowadziły bowiem w uzasadnieniu decyzji rzetelnej analizy materiału dowodowego, zwłaszcza nie odniosły się do przesłanek umorzenia, ujętych w przepisach rozporządzania. Według WSA w uzasadnieniu decyzji organy powinny wnikliwie wyjaśnić aktualną sytuację majątkową skarżącego, jego zdolności płatnicze i w konsekwencji ustalić, czy zapłata zaległych należności może zagrozić jego egzystencji. Brak tych elementów w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. Uchybienia powyższe - w ocenie Sądu pierwszej instancji - skutkują uchyleniem decyzji, zwłaszcza gdy decyzja ma charakter uznaniowy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W kwestii umorzenia składek z tytułu należności za pracowników Sąd wskazał, że nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez pracodawcę może nastąpić wyłącznie w sytuacji zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi na posiadany przez skarżącego majątek organy - zdaniem Sądu - słusznie odmówiły umorzenia należności i dlatego skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej K.B. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w części dotyczącej składek na ubezpieczenie społeczne pracowników. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez brak zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez brak jego zastosowania; - art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.), poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny materiału dowodowego; - brak zastosowania wnioskowania a minori ad minus w ocenie możliwości spłaty przez skarżącego, poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest w stanie spłacić swoich zobowiązań z tytułu osobistych składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiących zdecydowanie mniejszą cześć istniejących wobec organu ubezpieczeniowego zobowiązań, natomiast powinien spłacić zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne zatrudnionych pracowników, mimo że stanowią one większą część zobowiązań wobec ZUS. Wskazując na powyższe podstawy kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że oceniając sytuację majątkową K.B. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę niskiej wartości nieruchomości, niewystarczającej na pokrycie kosztów zniesienia współwłasności, opisu, oszacowania i przeprowadzenia licytacji. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że skarżący wypełnia trzy przesłanki materialnoprawne, dające organowi możliwość umorzenia istniejących zobowiązań, a mianowicie przesłanki zawarte w pkt 3, 5 i 6 art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Podniesiono też, że WSA nie badał wysokości zobowiązań skarżącego, mimo wskazywanych w wyliczeniu ich wysokości uchybień. Brak pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez Sąd - według kasatora - jest przekroczeniem swobodnej oceny materiału dowodowego i stanowi obrazę art. 233 § 1 k.p.c. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik ZUS wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu władny jest wziąć pod uwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn przewidzianych w § 2 ww. przepisu. W świetle powyższego sąd kasacyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie, lecz kontroluje zaskarżony wyrok jedynie przez pryzmat poszczególnych zarzutów, składających się na podstawy kasacyjne. Właśnie z uwagi na fakt, że zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji wyznaczają podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, tak istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie, ze wskazaniem które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych art. 174 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Ocenę zasadności sformułowanych w sprawie zarzutów poprzedzić należy wskazaniem na zależność, jaka zachodzi pomiędzy stosowaniem norm prawa materialnego a stanem faktycznym sprawy, ustalanym zgodnie z zasadami prawa procesowego. I tak: o tym jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, decyduje prawidłowo odczytana norma prawa materialnego, ta z kolei znajdzie zastosowanie w sprawie tylko wówczas, gdy ustalony stan faktyczny sprawy będzie odpowiadał hipotetycznemu stanowi wyrażonemu w tej normie. Zatem o zasadności zastosowania/niezastosowania norm prawa materialnego można się wypowiadać jedynie w sytuacji, gdy w sprawie stan faktyczny nie jest podważany, bądź też gdy ewentualnie adresowany pod adresem Sądu pierwszej instancji zarzutu przyjęcia przy wyrokowaniu wadliwie poczynionych ustaleń faktycznych okaże się nieusprawiedliwiony. W rozpatrywanym przypadku, zgodnie z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny literalną wykładnią art. 28 ust. 1,2 i 3 u.s.u.s. - stanowiącego niekwestionowaną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za pracowników - należności z tego tytułu mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zawarty w ust. 3 tego artykułu katalog przypadków nieściągalności składek, wystąpienie których może uzasadniać wniosek o ich umorzenie, jest katalogiem zamkniętym. Użycie sformułowania "mogą być umarzane" wskazuje, iż wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 daje jedynie możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia, nie obliguje organu do uwzględnienia wniosku a decyzja ma charakter uznaniowy. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów zmierzających do podważenia dokonanej przez WSA wykładni ww. regulacji. W świetle przedstawionej wyżej interpretacji rozpoznanie wniosku w zakresie dotyczącym objętych skargą kasacyjną składek na ubezpieczenie (ubezpieczonych - niebędących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia) ustalenia wymagało czy występują przesłanki całkowitej nieściągalności jak i czy nie zachodzą okoliczności wykluczające uwzględnienie wniosku. Badanie prawidłowości wyliczeń zobowiązań wnioskodawcy nie należy zaś - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - do okoliczności, które muszą być ustalone przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w omawianym zakresie. Zauważyć należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji przy wyrokowaniu nie jest wynikiem samodzielnych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest bowiem jedynie do oceny czy ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organ, nie uchybiają przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie kwestionował zasadności stwierdzenia, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, nieprzedłużenie uprawnień do pobierania renty inwalidzkiej jak i fakt uzyskiwania dochodów wyłącznie z tytułu umowy zlecenia zawartej na czas określony (do dnia 31.08.2007r.). Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał też ustalenie, że egzekucja prowadzona przez urzędy skarbowe okazała się bezskuteczna. Nadto nie było sporne, że wnioskodawca posiada majątek w postaci nieruchomości, położonej poza jego miejscem zamieszkania, na której ZUS posiada zabezpieczenie hipoteczne. Podważenie stanu faktycznego sprawy przyjętego przy wyrokowaniu wymaga oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Podzielić należy pogląd, że - skoro adresatem skargi kasacyjnej jest sąd, a przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny - to zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazywać musi na uchybienie procedurze sądowoadministracyjnej. WSA nie stosuje bowiem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie w oparciu o przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocenia prawidłowość zastosowania przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Zatem aby sąd kasacyjny mógł poddać ocenie czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organ nie uchybił przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy przepisom postępowania administracyjnego - konieczne jest wskazanie, naruszenie jakich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego WSA dopuścił się, na czym uchybienie to polegało i czy mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania takich możliwości nie stwarza. Opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania wskazano na obrazę art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie może zatem odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Stanu faktycznego sprawy nie wzrusza też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego. Zauważyć należy, że przepis ten mógłby znaleźć odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed WSA tylko w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., odnoszącym się do postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w rozpoznawanym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny tego rodzaju postępowania nie prowadził, strona nie formułuje też zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie wniosków dowodowych strony czy też brak działania z urzędu. W tym stanie rzeczy zarzut przekroczenia przez WSA granic swobodnej oceny materiału dowodowego z obrazą art. 233 k.p.c. jest chybiony. Odnosząc się do kolejnego zarzutu - sformułowanego jako brak zastosowania wnioskowania a minori ad maius w ocenie możliwości spłaty przez skarżącego należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników - wskazać przede wszystkim należy, iż strona nie wskazuje jakim przepisom w tym zakresie Sąd pierwszej instancji miałby uchybić, co uniemożliwia szczegółowe rozważenie tej kwestii. Zauważyć jednak trzeba, że twierdzenie jakoby WSA uznał, iż skarżący nie jest w stanie spłacić swych zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie osobiste, nie polega na prawdzie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodem uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części (tj. w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonego, będącego równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia) było naruszenie art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. - przez brak ustaleń istotnych z punktu widzenia przesłanek przewidzianych art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że przesłanki umarzania nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (co pozostaje poza zakresem skargi kasacyjnej) oraz nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników nie są tożsame. Stwierdzenie istnienia uzasadnionego przypadku umorzenia należności z tytułu składek - innego niż całkowita nieściągalność - może mieć znaczenie tylko w przypadku rozpoznawania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Zatem w objętym skargą kasacyjną zakresie stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu nie został skutecznie podważony, jest więc wiążący dla oceny prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż poczynione ustalenia nie dawały podstaw do przyjęcia, że w sposób oczywisty w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Tym samym twierdzenie, że w sprawie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności, przewidziana art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie znajduje w niczym oparcia. W ocenie składu orzekającego w pełni zasadnie przyjęto, że fakt posiadania przez skarżącego majątku w postaci nieruchomości niezamieszkiwanej przez niego, na której ZUS posiada zabezpieczenie hipoteczne, wykluczał stwierdzenie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 3 powoływanej ustawy. W ocenie NSA dokonana w sprawie ocena tej okoliczności uzasadnia też przyjęcie, że mimo spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak już wyżej stwierdzono, kasator nie kwestionował bowiem takiego rozumienia przepisu art. 28 ust. 1-3 ustawy, zgodnie z którym mimo stwierdzenie całkowitej nieściągalności - w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. - organ uprawniony do wydania decyzji uznaniowej nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku, w szczególności gdy zachodzą okoliczności wskazujące na możliwość wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Przedstawione wyżej względy wskazują, że wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut niezastosowania art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6 u.s.u.s. Dotychczasowe rozważania prowadzą do konstatacji, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, skutkuje to jej oddaleniem. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.