I SA/Wa 1980/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi R. B. i J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] orzekł, że R. B. i J. S. przysługuje łącznie uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez J. B. i M. B. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej, położonego w [...] przy ul. [...] i ul. [...]. Wartość pozostawionego mienia ustalono na kwotę [...] złotych. Decyzja wydana została na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.). W dniu 7 sierpnia 2006 r. R. B. i J. S. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, aby wartość nieruchomości została ustalona w oparciu o zasady wynikające z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). Wniosek został uzasadniony zmianą stanu prawnego, która pozwala na określenie wartości nieruchomości w sposób korzystniejszy niż ustawa o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku załączono operat szacunkowy, w którym wartość pozostawionej nieruchomości określono na kwotę [...] złotych. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2002 r. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania R. B. i J. S., decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2002 r. obowiązywał inny stan prawny niż wówczas, gdy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP zostało przyznane. Przepisy, na podstawie których ustalono to prawo zostały uchylone z dniem 30 stycznia 2004 r. Zmiana obowiązującego prawa powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Oznacza to, że zarówno art. 154 jaki 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie obowiązywania podstawy prawnej, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w oparciu o nowy stan prawny i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2002 r. nie jest dotknięta wadą prawną, a za jej wzruszeniem nie przemawia ani słuszny interes strony ani interes społeczny. Podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. nie znajduje uzasadnienia. Możliwość stosowania do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty przepisów działu II rozdziału 12 i 13 k.p.a. odnosi się wyłącznie do spraw, w których strona przedstawi przesłanki dające podstawy do wzruszenia tych rozstrzygnięć. Nową przesłanką nie jest inny współczynnik używany do obliczenia wartości nieruchomości pozostawionych w [...], wprowadzony ustawą z 8 lipca 2005 r. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez organ wojewódzki art. 32 Konstytucji RP, bowiem dokonanie zmiany ostatecznej decyzji, zgodnie z wnioskiem stron naruszałoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej, które uzyskały decyzję potwierdzającą prawo i zrealizowały swoje uprawnienia poprzez nabycie nieruchomości Skarbu Państwa. R. B. i J. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r. naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie tych przepisów polega na przyjęciu, iż zmiana decyzji Prezydenta Miasta K. nie jest możliwa ze względu na zmianę stanu prawnego oraz z uwagi na fakt, że za zmianą decyzji nie przemawia słuszny interes strony ani interes społeczny. W skardze zarzucono też naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 8 Konstytucji RP polegające na nierównym traktowaniu osób, które pozostawiły mienie i nabyły prawo do rekompensaty na podstawie dawniej obowiązujących przepisów i osób, które nabyły prawo na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że żądanie stron było uzasadnione zmianą stanu prawnego, pozwalającą na określenie wartości pozostawionych nieruchomości w sposób korzystniejszy niż na podstawie przepisów wcześniej obowiązujących. W sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a., a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie, a wręcz przewidują w art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. taką możliwość, a za zmianą tą niewątpliwie przemawia słuszny interes stron. Poprzednia regulacja prawna w tym zakresie przewidywała porównanie nieruchomości pozostawionych w [...] z nieruchomościami w R. Przewidywało to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości. Obecnie obowiązujący art. 11 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. stanowi, iż wartość nieruchomości pozostawionych w [...] oblicza się uwzględniając ceny nieruchomości w mieście K. Z tego względu wnioskodawcy domagają się ponownego określenia wartości nieruchomości. Nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż zmiana stanu prawnego pozwala na określenie wartości nieruchomości w sposób znacznie korzystniejszy i dlatego słuszny interes stron jest w niniejszej sprawie jak najbardziej uzasadniony. W tym miejscu skargi zacytowano tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do wykładni art. 155 k.p.a. Artykuł 14 ust. 3 i 17 ust. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. nie daje stronom gwarancji, że ich rekompensata nie ulegnie dezaktualizacji, ale co istotne jest zupełnie niewspółmierna do kwoty, jaką można uzyskać przeliczając swoje prawo do rekompensaty na podstawie nowej ustawy. Stwierdzenie, że art. 155 k.p.a. może być stosowany do decyzji tylko w czasie, kiedy obowiązuje przepis, na podstawie którego wydano decyzję – jest błędne. Przesłanką zastosowania tego przepisu nie jest tożsamość stanu prawnego w momencie wydawania decyzji oraz w czasie ewentualnej zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten reguluje nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji ostatecznej i jako taki nie może być interpretowany rozszerzająco, ani zawężająco, a jedynie wprost. Wobec tego interpretacja tego artykułu przedstawiona przez organ jest błędna. Interes stron został niewątpliwie naruszony, natomiast interes społeczny nie może być w żaden sposób naruszony, bowiem wolą ustawodawcy jest aktualne obliczenie cen nieruchomości pozostawionych we [...] na podstawie cen w K. Wojewoda powinien był dokonać zmiany decyzji w oparciu o przepisy rozporządzenia obowiązującego w czasie jej wydawania, tj rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. i uwzględniając niewątpliwy interes strony zmienić decyzję w ten sposób, że wartość prawa rekompensaty powinna zostać zwaloryzowana i ustalona w oparciu o nowy operat szacunkowy, odpowiadający aktualnej wartości pozostawionych nieruchomości. Minister dopuścił się także naruszenie art. 20 ustawy 8 lipca 2005 r. Przepis ten nakazuje stosowanie przepisów działu II rozdziału 12 i 13 k.p.a. (a więc również art. 155 k.p.a.) do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 20 ustawy oczywistym jest, że wolą ustawodawcy było aby przepis art. 155 k.p.a. stosowano do poprzednio wydanych decyzji i zaświadczeń. Odmówienie prawa do zmiany decyzji jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że skarżący uzyskali prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez swoich poprzedników prawnych w [...] na warunkach mniej korzystnych , za znacznie niższą cenę niż osoby, które uzyskują prawo na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. Z treści powyżej przytoczonego przepisu wynika, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Oznacza to, że wymagają one oceny w każdej konkretnej sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Prezydent Miasta K. potwierdził posiadanie przez R. B. i J. S. uprawnień do zaliczenia wartości mienia, pozostawionego przez J. B. i M. B. w [...], na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Decyzja wydana została na podstawie przepisów art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.). Prawo zaliczenia na podstawie powołanych wyżej przepisów mogło być wykonywane bez żadnych ograniczeń procentowych lub kwotowych. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prawo do rekompensaty jest realizowane w jednej z następujących form: 1) zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet: a) ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo b)ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa, albo c) opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny sprzedaży położonych na nich budynków oraz innych urządzeń lub lokali, albo d) opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, o którym mowa w przepisach odrębnych, albo 2) świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, o którym mowa w art. 16. Przy czym zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20 % wartości pozostawionych nieruchomości (art. 13 ust. 2) Skarżący domagają się zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2002 r. jedynie w części dotyczącej określenia wartości pozostawionego mienia wskazując, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zmieniony został na korzystniejszy, sposób ustalenia wartości mienia pozostawionego w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie miasta [...]. Należy mieć na względzie, że w kontekście art. 155 k.p.a. decyzję należy rozumieć jako cały akt, a nie jej poszczególne rozstrzygnięcia. A zatem jeżeli mocą decyzji administracyjnej strona nabyła określone prawa, to nie jest możliwa zmiana części tej decyzji w jednym wybranym przez stronę zakresie, w tym wypadku w zakresie ponownego określenia wartości pozostawionego mienia. W skardze wybiórczo traktowane są przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Akcentuje się treść art. 20 tej ustawy, a całkowicie pomija jej art. 13 ust. 2, który przewiduje, że zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Dodać należy, że z art. 20 tej ustawy nie wynika iżby zmiana decyzji mogłaby dotyczyć wyłącznie wartości nieruchomości z pominięciem zasad realizacji rekompensaty, określonych w jej art. 13 ust. 2. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) jest jednym z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Zmiana stanu prawnego powoduje, że strona może wystąpić z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji już na zasadzie obowiązujących przepisów w tym zakresie, nie uzasadnia natomiast zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skoro skarżący uznają ustawę z 2005 r. za korzystniejszą, to mogą wystąpić o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w sprawie realizacji prawa do rekompensaty na nowej podstawie prawnej. W razie bowiem zmiany stanu prawnego nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Na podstawie art. 155 k.p.a. nie można dokonać zmiany decyzji polegającej na obliczeniu wartości pozostawionej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej według zasad przyjętych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż prowadziłoby to do rozstrzygnięcia nowych kwestii, czyli w tym wypadku wysokości rekompensaty na nowych zasadach, a jak już wskazano decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych (wysokości rekompensaty obliczonej według nowych zasad). Uznanie, że art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. uzasadnia wydanie decyzji zmieniającej kwotę dotychczas ustalonej rekompensaty, prowadziłoby do sytuacji, że w przedmiotowej sprawie uprawnienia skarżących określone zostałyby na dwóch podstawach prawnych - art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do prawa do rekompensaty i ustawie z 8 lipca 2005 r. co do jej wysokości. W ocenie Sądu nie ma do tego podstaw. Zarówno samo prawo do rekompensaty jak i jej wysokość powinny być oparte na tej samej podstawie prawnej. Wydane decyzje nie naruszają też art. 8 i 32 Konstytucji RP. Poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały ograniczenia rekompensaty, natomiast obecna ustawa w art. 13 ust. 2 takie ograniczenie przewiduje. W tej sytuacji zmiana decyzji w zakresie w jakim podnosi się w skardze, a więc z pominięciem zasad realizacji prawa, doprowadziłaby do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP. Przedmiotowa sprawa została dokładnie i rzetelnie wyjaśniona. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.