II SA/Ol 69/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 roku sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania z operatu ewidencyjnego informacji o numerach ksiąg wieczystych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 9 listopada 2007r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału Wojewódzkiego o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. Zakład wnioskował o udostępnienie ze zbioru danych - ewidencji budynków i gruntów numerów ksiąg wieczystych na nieruchomości posiadane przez dłużnika R. A., w celu dochodzenia należności likwidowanego funduszu alimentacyjnego. Jako podstawę prawną wskazano art. 67 i 68 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz ustawę z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postanowieniem z "[...]" Starosta, działając na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówił wydania z operatu ewidencyjnego informacji o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości, które posiada R. A. W motywach uzasadnienia podano, iż przytoczone we wniosku przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowią o prawie do uzyskania informacji, o którą wystąpił wnioskodawca. Art. 24 ust 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, określa krąg podmiotów, którym wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane na żądanie. Podniesiono również, że wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynika jego prawo do uzyskania żądanego zaświadczenia. Na powyższe postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucono, iż treść postanowienia nie wyjaśnia przyczyn odmowy udzielenia informacji oraz pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa czyniąc rozstrzygnięcie niewłaściwym. Wyjaśniono, iż ZUS Oddział Wojewódzki zgodnie z art. 67 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wierzycielem wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń i występując o wydanie żądanej informacji działał jako wierzyciel, nie zaś organ egzekucyjny. Dalej podniesiono, iż bezprawne jest twierdzenie organu, że ZUS nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynika jego prawo do żądania takiej informacji, bowiem we wniosku powołano art. 67 i 68 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Prawo geodezyjne i kartograficzne, natomiast wystarczającą podstawą, zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych jest wskazanie interesu prawnego i wiarygodnie uzasadnionej potrzeby posiadania tych danych, co Zakład uczynił. Postanowieniem z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy postanowienie Starosty. W uzasadnieniu podzielono stanowisko organu I instancji wskazując, iż stosownie do art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 217 § 2 i art. 218 kpa ubiegający się o zaświadczenie obowiązany jest wykazać własny, indywidualny interes prawny uzasadniający wydanie zaświadczenia. Dla wykazania takiego interesu należy podać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. W ocenie organu odwoławczego nie można wyprowadzać interesu prawnego ZUS do otrzymania żądanego zaświadczenia z art. 67 i 68 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż fakt wszczęcia przeciwko dłużnikowi egzekucji nie oznacza istnienia interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia dotyczącego nieruchomości mogących stanowić majątek dłużnika. Dodatkowo wyjaśniono, iż podstawową formą udzielania pisemnych informacji jest wypis z ewidencji gruntów. W każdym jednak przypadku pisemne informacje organu ewidencyjnego zawierające takie dane mają charakter zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż urzędowo potwierdzają ujawniony w ewidencji stan prawny nieruchomości. Nadto podkreślono, iż żadne przepisy prawa nie obligują wierzyciela do dostarczenia organowi egzekucyjnemu zaświadczeń organów administracyjnych wskazujących składniki majątku dłużnika, bowiem ZUS jako wierzyciel może realizować swoje prawa w innym przewidzianym przez prawo trybie (art. 913-920, art. 761 § 1 kpc). Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wniósł o zmianę lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając skargę podkreślono, iż niepłacenie długów jest bezprawne i z tego tytułu każdemu wierzycielowi przysługuje możliwość przymusowego dochodzenia swojej należności w drodze egzekucji. Skarżący zarzucił organowi błędną interpretację art. 217 § 2 kpa, gdyż wynikający z jego treści interes prawny nie jest determinowany istnieniem konkretnego przepisu prawa materialnego lecz jest raczej ogółem uprawnień jakie można wywieść z obowiązujących przepisów prawa. Wobec tego oczywistym jest interes prawny wierzyciela w uzyskaniu faktów niezbędnych do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Wskazano ponadto, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, iż treścią żądania wnioskodawcy jest uzyskanie wypisu z ewidencji gruntów, gdyż w ocenie skarżącego jest to nadinterpretacja jego wniosku. Organ rentowy nie wnioskował o wydanie wypisu z ewidencji gruntów lecz o podanie numerów ksiąg wieczystych nieruchomości posiadanych przez dłużnika. Nie domagał się ich urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia lecz informacji, przy czym informacja ta nie potwierdza ujawnionego w ewidencji stanu prawnego nieruchomości, tak jak twierdzi organ, gdyż stan prawny nieruchomości ujawnia i opisuje jedynie księga wieczysta. Dodatkowo podniesiono, że wykazanie interesu prawnego zgodnie z art. 24 ust 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wymagane jest tylko przy wydawaniu wypisów i wyrysów, nie zaś przy uzyskaniu informacji ze zbioru danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślono również, że ewidencja gruntów i budynków jest jawnym zbiorem informacji, tak jak i księgi wieczyste są jawne - art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przy czym zwrócono uwagę, że jedynym sposobem indywidualizacji nieruchomości jest podanie numerów ksiąg wieczystych, które to dane są w posiadaniu starostów powiatowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że konkretny akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Sąd dokonując kontroli skarżonego postanowienia we wskazanym zakresie stwierdził, że skarga ZUS Oddział Wojewódzki zasługuje na uwzględnienie. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, iż skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych poprzez udostępnienie informacji dotyczącej podania numerów ksiąg wieczystych nieruchomości posiadanych przez dłużnika R. A., gdyż jest to niezbędne do dochodzenia należności likwidowanego funduszu alimentacyjnego. W treści wniosku podano jako podstawę żądania także przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Starosta postanowieniem z 14 listopada 2007r., na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2001r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2005r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.), orzekł o odmowie wydania z operatu ewidencyjnego informacji o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości, które posiada R. A. s. A. W tym stanie sprawy oraz wobec zarzutów skarżącego w pierwszym rzędzie należało ustalić czego dotyczył wniosek strony, który wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, czy wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów, czy też dostępu do informacji publicznej, które to postępowanie regulowane jest zapisami ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U z 2002r. Nr 101, poz. 926, ze zm.). Wskazać należy, iż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r. sygn. I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998r. sygn. II SA 1396/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. IV SA 1632/96, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r. sygn. IV SA 1091/99, niepublikowany) wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Wobec tego w przypadku, gdy podanie - żądanie strony nie jest jednoznaczne, bądź też nie precyzujące w sposób oczywisty przedmiotu żądania organy administracji publicznej, stosownie do art. 64 § 2 kpa zobowiązane są do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organy administracji nie wezwały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, czym naruszyły wyżej powołany przepis prawa, jak również art. 7 kpa. statuujący zasadę prawdy obiektywnej. Jak wyżej wskazano obowiązek przestrzegania powyższych reguł ciąży na organie już od momentu wszczęcia postępowania, gdyż już na tle treści wniosku strony mogą pojawić się wątpliwości co do rzeczywistych jej żądań skierowanych pod adresem organu. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążący na organie administracyjnym obejmuje także ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony, wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez nią budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999r. sygn. I SA/Łd 1592/97, niepublikowany). Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia uznał, że podstawową formą udzielania pisemnych informacji z ewidencji gruntów i budynków jest wypis z ewidencji gruntów. Z treści wniosku Zakładu wynika jednak, że wystąpił on do starosty powiatowego o udostępnienie numerów ksiąg wieczystych na nieruchomości z ewidencji budynków i gruntów posiadanych przez dłużnika alimentacyjnego R. A. Wskazać należy, iż stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2005r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Natomiast z art. 24 tej ustawy wynika, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (ust. 1). Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Informacji tych udziela się odpłatnie (ust. 2). Wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Powyższe przepisy nie stanowią jedynej podstawy udzielania informacji. Na podstawie § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454) udostępnienie przez starostę danych ewidencyjnych może przybierać nie tylko formę wypisów z rejestrów i kartotek oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej, ale również komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, plików komputerowych, czy też informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Stwierdzić należy, iż na podstawie zgromadzonych w toku postępowania akt administracyjnych oraz zgłoszonych w skardze, Sąd stwierdził, iż organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły, iż skarżący zażądał wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów w postaci zaświadczenia, nie zwracając się do strony przed podjęciem rozstrzygnięcia o sprecyzowanie treści wniosku. Pozostaje bowiem nadal niewyjaśnione zagadnienie, czy Zakład żąda wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów, czemu przeczą zarzuty skargi, czy też dostępu do informacji publicznej, które to postępowanie regulowane jest zapisami ustawy o ochronie danych osobowych. Dopiero jednoznaczne ustalenie w tym zakresie przedmiotu postępowania pozwoli na rozpoznanie wniosku przy zastosowaniu właściwej procedury przez właściwy organ. Zdaniem Sądu bez wyjaśnienia tej najistotniejszej kwestii przedwczesnym było wydanie postanowienia o odmowie wydania z operatu ewidencyjnego informacji o numerach ksiąg wieczystych w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.