I SA/Wa 1395/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. I SA/Wa 1395/05 Uzasadnienie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ nadzorczy wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art.2 ust.1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz.464), decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m.kw., wykazanego na mapie nr [...] oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1997 r. Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie uwłaszczeniowe, albowiem uwłaszczeniem powyższą decyzją objęta została część gruntu stanowiąca mienie komunalne na podstawie prawomocnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992, nr [...] (dotyczy działki nr [...]) i z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] (dotyczy działki nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. Wojewoda [...] zawiesił wznowione postępowanie. Wnioskiem z dnia 31 maja 2005 r. S. J. i A. J. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej nr [...] obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m.kw. We wniosku wskazali, że są następcami prawnymi przedwojennych właścicieli nieruchomości hipotecznej [...] tj. E. i J. małż. J. oraz J. J. Podkreślili, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1978 r. oraz zmienionej decyzji tego organu z dnia [...] lipca 1978 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości hipotecznej nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1978 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 1978 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] objętej hip. Nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku rozpoznania wniosku S. J. i A. J. z dnia 31 maja 2005 r. o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r., w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej nr [...] (dz. ew. nr [...] i [...]). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że jedną z istotnych przesłanek uwłaszczenia jest posiadanie prawa zarządu do gruntu. W decyzji uwłaszczeniowej organ wojewódzki wyprowadził prawo zarządu [...] Zakładów [...] z : decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] września 1979 r., nr [...], która dotyczy obszaru [...] m.kw., wykazanego na mapie [...] nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. oraz trzech decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. : 1) z dnia [...] listopada 1984 r., nr [...], dotyczącej obszaru [...] m.kw., wykazanego na mapie [...] nr [...], odnoszącej się do hip. [...], 2) z dnia [...] czerwca 1989 r., nr [...], dotyczącej obszaru przedstawionego na mapie [...] (działki nr [...] i [...]), 3) z dnia [...] października 1989 r., nr [...] dla obszaru [...] m.kw., na mapie [...] (działki nr [...],[...],[...],[...]). Żadna z powyższych map i decyzji nie obejmuje działek nr [...] i [...]. Organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności wskazał także, że istniała decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...] o przekazaniu [...] Zakładom [...] w użytkowanie do końca 1982 r. terenu wykazanego na mapie [...] nr [...] w granicach [...]. W obszarze objętym tymi granicami mieściła się część nieruchomości hipotecznej nr [...]. Decyzją uwłaszczeniową został objęty obszar wykazany na mapie [...]. Z porównania tej mapy z mapą [...] nr [...] wynika, iż decyzja z [...] sierpnia 1978 r. nie obejmowała terenu pomiędzy ul. [...] a linią pionową przechodzącą przez pkt [...] –wykazany na mapie [...] – dotyczy to działki nr [...] o pow.[...] m. kw. i części działki [...]. Natomiast obszar położony pomiędzy ul. [...] a linią pionową przechodzącą przez pkt.[...] nigdy nie był objęty decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1978 r. Decyzją tą przekazano [...] Zakładom [...] w użytkowanie teren (pozostałą część działki nr [...]) do końca 1982 r., co w ocenie organu oznacza, że prawo to wygasło z końcem 1982 r. Na podstawie analizy powyższych decyzji i map organ uznał, że w stosunku do działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m. kw. [...] Zakłady [...] nie posiadały prawa zarządu do gruntu a więc brak było podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia tą częścią nieruchomości i tym samym kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Minister Infrastruktury po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2005 r. wskazując, że skoro w stosunku do działek nr [...] i [...] nie stwierdzono istnienia prawa zarządu do gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r., to oznacza brak podstaw do uwłaszczenia a zatem kwestionowana decyzja w tej części rażąco narusza prawo. Nie stwierdzono też, aby zaistniały nieodwracalne skutki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż wypłata odszkodowania stanowi skutek faktyczny a nie prawny. Odnośnie zarzutu nieprecyzyjnego określenia numeracji działek organ podniósł, że Minister Infrastruktury brał pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji uwłaszczeniowej a późniejsze zmiany numeracji działek nie należą do niniejszego postępowania. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Akcyjna [...] Zakłady [...], żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art.156 par.1 pkt.2 kpa w związku z art.2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art.77 kpa. W skardze powołano się na argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie wskazano na brak po stronie wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji przymiotu strony postępowania, nieprecyzyjne określenie numeracji działek oraz brak rozważań organu, co do przysługiwania skarżącemu prawa ustanowienia użytkowania wieczystego z innego tytułu prawnego niż art.2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. "o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". W skardze kwestionowano również ustalenie organu, że naruszenie prawa miało rażący charakter w rozumieniu art.156 par.1 pkt.2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są uzasadnione. Zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego i procesowego. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane w przepisach art.156 – art.159 kodeksu postępowania administracyjnego jest postępowaniem nadzwyczajnym (nadzorczym), w toku którego organ nie dokonuje ponownej kontroli sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty), lecz obowiązany jest ustalić, czy wydana w sprawie decyzja obarczona jest wadami wymienionymi w art.156 par.1 kpa. Z przepisu art.156 par.1 pkt.2 kpa wynika, że organ wyższego stopnia obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym kontekście za nieuzasadniony należy uznać zasadniczy zarzut skargi, że organ nadzoru powinien rozważyć, czy skarżącemu przysługiwało prawa użytkowania wieczystego z innego tytułu niż art.2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz związany z tym zarzut naruszenia art.77 kpa. Przedmiotem rozpoznania przez organ nadzoru jest konkretna decyzja wydana w oparciu o wskazaną w niej podstawę prawną a rolą organu prowadzącego postępowanie nadzorcze jest jedynie ocena tej decyzji pod kątem wystąpienia wad wymienionych w art.156 kpa, których zaistnienie prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu nie jest zasadny również drugi zarzut skargi dotyczący błędnego, w ocenie skarżącej, przyjęcia przez organ, że naruszenie prawa miało charakter rażący w rozumieniu art.156 par.1 pkt.2 kpa. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowo administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie przez organ w danej sprawie przepisów ustrojowych procesowych lub przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania decyzji ma charakter oczywisty i bezsporny. Jednocześnie naruszenie tego rodzaju musi mieć tak duży ciężar gatunkowy, iż zachodzi konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności z decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1978 r. i trzech decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] listopada 1984 r., z [...] czerwca 1989 r. i [...] października 1989 r. oraz z porównania mapy [...] wyznaczającej granice gruntu oddanego skarżącej w użytkowanie do 1982 r. na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1978 r. oraz mapy [...] nr [...] przedstawiającej granice gruntu uwłaszczonego decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. wynika w sposób bezsporny, że [...] Zakłady [...] SA w W. nie legitymowały się żadnym tytułem prawnym do działek oznaczonych numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m.kw. Z mapy wyznaczającej granice terenu oddanego skarżącej w użytkowanie na okres do końca 1982 r. na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1978 r. wynika, że przekazano tą umową m.in. część działki nr [...] (położoną po lewej stronie linii pionowej przechodzącej przez pkt [...] na mapie [...]), zaś pozostała część działki [...], której łączna powierzchnia wynosi [...] m. kw. oraz działka nr [...] o pow. [...] m. kw., nie były objęta powyższą decyzją z [...] sierpnia 1978 r. ani też żadną inną decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie. Okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżącą, która jednakże uważa, że skoro ta część działki nr [...], która była oddana w użytkowanie na czas do końca 1982 r. i przekazana protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 24 sierpnia 1978 r. i pozostawała za milczącą aprobata w użytkowaniu do daty wydania decyzji uwłaszczeniowej, to tym samym została przekazana na podstawie nieformalnej umowy zawartej w sposób dorozumiany. Z powyższym stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Podstawą prawną kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej był art.2 ust.1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz.464 ze zm). Stosownie do tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu wejścia w życie w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego a nabycie tego prawa stwierdzał decyzją Wojewoda w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy. W dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej [...] lipca 1992 r. obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985, Nr 22, poz.99 ze zm.) stanowiła w art.38 ust.2, że zarząd mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej za zezwoleniem właściwego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Nawet, gdy podmiot dysponował decyzją o ustanowieniu opłat za zarząd ( w niniejszej sprawie takiej decyzji nie było), to nie była ona wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1999 r. , I SA 2240/98, publ. Lex 47368 ). Również zgodnie z art.39 powołanej wyżej ustawy prawo użytkowania powstaje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej a z kolei w art.41 ust.1 powyższej ustawy ustawodawca jednoznacznie stanowił, że wygaśnięcie użytkowania następuje z upływem okresu, na który zostało ustanowione. Zasady oddawania w zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy określało obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991, Nr 72, poz.311). Podnoszona przez stronę skarżącą we wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy okoliczność, że grunty państwowe mogły być oddawane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste w drodze decyzji nawet bez uprzedniego składania wniosku ( art.80 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ) nie zmienia faktu, że w dacie wydania decyzji o uwłaszczeniu skarżąca nie dysponowała również decyzją wydaną w trybie wymienionego przepisu. Prawidłowa jest zatem ocena Ministra Infrastruktury, że skoro w stosunku do przedmiotowych działek ( nr [...] i [...] ) nie stwierdzono istnienia prawa zarządu do gruntu, to brak było podstaw do uwłaszczenia tą częścią nieruchomości. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji wojewody [...] w części dotyczącej omawianych działek zostało rażąco naruszone prawo tj. art.2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Co się zaś tyczy poniesionych nakładów na nieruchomość czy też podnoszonego przez skarżącą faktu wypłacenia odszkodowania, to nie można ich ocenić, jak chce tego skarżąca, jako nieodwracalnych skutków prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r., I SA 2708/98, publ. Lex nr 48632). W złożonej do Sądu skardze skarżąca podtrzymywała argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy . Z tego względu odnosząc się do podniesionego w tym wniosku zarzutu braku legitymacji do bycia stroną przez osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji stwierdzić należy, że zarzut ten również jest bezzasadny. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej wystąpili bowiem spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości, których wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu został uwzględniony a w aktach sprawy znajduje się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r. (I SAB/Wa 141/04) zobowiązujący Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], numer hipoteczny [...]. W orzeczeniu z dnia 15 maja 2001 r. w sprawie I SA 714/00, Lex nr 54197 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: " Skoro nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich chronionych przepisem art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a naruszenie takie daje tej osobie przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, to w sytuacji, gdy grunt nie znajduje się w zarządzie( bądź uprzednio w użytkowaniu)państwowej osoby prawnej, przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym uprzedniego właściciela wywłaszczonego z gruntu nie podlega wątpliwości." Należy mieć też na uwadze ugruntowaną już linię orzeczniczą dotyczącą przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym, zgodnie z którą stroną tego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja a także każdy, którego dotyczą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał prawo dotychczasowych właścicieli nieruchomości do bycia stroną postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm) orzekł, jak w wyroku.