II SA/Gl 1000/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego, tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] złotych. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 4, 59, 60, 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80/03, poz. 717), po rozpatrzeniu wniosku M. L., ustalił warunki zabudowy terenu dla inwestycji: zabudowa usługowa polegająca na zmianie sposobu użytkowania części budynku położonego w D. przy ul. [...], na działce nr [...] k.m. [...] na konfekcjonowanie produktów spożywczych. W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z warunków miejscowych i przepisów szczególnych. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że lokal w którym nastąpi zgodnie z decyzją zmiana sposobu użytkowania zlokalizowany jest w budynku usługowym położonym na działce obsługiwanej od ulicy [...] przez układ dróg dojazdowych. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zabezpieczenia potrzeb planowanej inwestycji. W lokalu tym (hali) dotychczas była prowadzona produkcja sprzętu medycznego (materace, poduszki, drobny sprzęt rehabilitacyjny), a dopuszczona zmiana polega na wprowadzeniu do tego lokalu dodatkowej funkcji polegającej na konfekcjonowaniu suplementów diety. Proces ten będzie polegał na rozdzielaniu przy użyciu saszetkarki mixu suszonych owoców i ziół na porcję 3 gramowe i pakowaniu saszetek w papierowe kartoniki. Nowa funkcja powoduje zmianę warunków higieniczno-sanitarnych istniejącego lokalu użytkowego, a dopuszczalna w związku z tym zmiana sposobu użytkowania nie koliduje z podstawową funkcją obiektu i nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Do decyzji dołączono mapę zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz analizę graficzną i słowną obszaru analizowanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. K., współwłaściciel działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku w którym usytuowany jest lokal objęty decyzją o zmianie sposobu użytkowania. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzedzających wydanie decyzji, a polegający na nieuwzględnieniu faktu współwłasności budynku i braku zgody odwołującego się na wnioskowaną zmianę użytkowania. Z. K. wniósł o uchylenie decyzji I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz 59 ust. 1 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717) utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia faktyczne i ich kwalifikacja prawna dokonana przez organ I instancji są prawidłowe. Tym samym decyzja organu I instancji odpowiada wymogom prawa. Natomiast zarzuty odwołującego się są na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieuzasadnione. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza praw osób trzecich, a jedynie orzeka o możliwości realizacji inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Wnioskodawca dopiero występując do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę będzie musiał wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że zgoda odwołującego się będzie w postępowaniu opartym na Prawie budowlanym niezbędna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. K. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia podnosząc, że naruszeniem prawa jest brak jego zgody, mimo iż jest współwłaścicielem budynku i działki, na dokonanie zmiany sposobu użytkowania części budynku. Zarzucił również brak zawiadomienia go o wszczęciu postępowania w sprawie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę postulował jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji także z urzędu. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 ppsa), Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, dającego podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), dalej ustawa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 art. 59 ustawy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 3). Powyższe przepisy prowadzą do wniosku, że każda zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem przewidzianej w art. 59 ust. 2), niezależnie od tego czy jest połączona z budową obiektu budowlanego lub wykonaniem innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1) czy też nie łączy się z takimi działaniami wymaga ustalenia, na terenie bez bezplanowym, ustalenia warunków zabudowy. Inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co jest zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie. Otóż art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Równocześnie zdanie drugie tego przepisu stanowi, że przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio. W świetle wykładni systemowej ustawy oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana jeżeli zamierzone roboty budowlane mają obejmować jedynie roboty określone w art. 50 ust. 2. Roboty określone w art. 50 ust. 2 nie połączone ze zmianą zagospodarowania terenu, która jak wskazano wyżej zawsze wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy (z zastrzeżeniem art. 59 ust. 2), to roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę i nie powodujące zmiany zagospodarowania terenu nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części nie połączona ze zmianą zagospodarowania terenu ani z robotami budowlanymi określonymi w art. 50 ust. 2 pkt 2 nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy wręcz stwierdzić, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jedynie wtedy, gdy ta zmiana przewiduje zmianę zagospodarowania terenu lub połączona jest z robotami budowlanymi o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wynika to z art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Powyższe twierdzenie wynika z faktu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu jest powiązana z wykonaniem robót budowlanych (art. 59 zd. 2). Bezpośrednio z art. 59 ust. 1 ustawy to nie wynika, ale wskazuje na to odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z którego należy wyciągnąć wniosek, że roboty budowlane, niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie dotyczy to jedynie zmiany zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 2) ale dotyczy zmiany użytkowania obiektu (jego części), wobec braku przepisu, który by to wyłączał. Podsumowując analizę prawną art. 59 ustawy należy stwierdzić, że na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany zagospodarowania terenu, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Inaczej mówiąc skoro norma ta dotyczy robót budowlanych jest podstawą ustawową do uznania, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu (jego części), które są związane z wykonaniem robót budowlanych objętych art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy - art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 - (w tej mierze zobacz: Komentarz Becka do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 471 oraz wyrok z 16 maja 2006 roku II SA/Wr 523/05 z glosą W. Chróścielewskiego opublikowaną OSP nr 9/07 poz. 101). Przenosząc powyższe rozważania Sądu na kontrolowaną decyzję i materiał dowodowy wynikający z akt postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że ani z wniosku M. L., ani z decyzji organów nie wynika czy postulowana zmiana sposobu użytkowania części budynku położonego przy ul. [...] w D. związana była ze zmianą zagospodarowania działki nr [...] lub robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę. W tym zakresie uzupełnienia wymaga postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1, co winno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji załatwiającej sprawę – art. 107 § 3 kpa. W przypadku ustalenia, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania części obiektu nie łączy się zmianą zagospodarowania działki nr [...] ani nie jest połączona z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę brak było by podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o tym, że zamierzona inwestycja może być realizowana na określonym terenie jako zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie decyduje ona jednak o prawie inwestora do wykonania zamierzonej inwestycji o ile na jej realizację wymagana jest decyzja organu architektoniczno-budowlanego. Wnioskodawca w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi legitymować się tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy, nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2). Dopiero gdy osoba uprawniona z decyzji o warunkach zabudowy wystąpi do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dokona – w przypadkach prawem przewidzianych – zgłoszenia będzie ona zobowiązana do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzut skarżącego jest więc obecnie przedwczesny. Zarzut braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie jest z kolei nieprawdziwy bowiem skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w dniu [...] roku (dowód doręczenia zawiadomienia w aktach administracyjnych). Skarżącemu następnie doręczono rozstrzygnięcie organów obu instancji, a w związku z tym naruszenie art. 10 § 1 kpa w ocenie Sądu nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ppsa orzeczono, jak w sentencji. Rzeczą organu odwoławczego będzie podjęcie decyzji co do uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa czy też uznanie, że zakres uzupełnienia materiału dowodowego wymaga decyzji z art. 138 § 2 kpa.